I OSK 2368/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 153/19 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części orzekającej o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 20 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 153/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1629 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." - oddalił skargę R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 2018 r., którą organ ten uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie (decyzję z [...] października 2017 r.) przyznające skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami - w części dotyczącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki M. G. Podstawę prawną uchylenia decyzji z [...] października 2017 r. w zakresie rozstrzygnięcia o przyznaniu dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220), określanej dalej jako "u.ś.r." oraz art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis umożliwia organowi uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 Dziale III k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Z kolei art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że "[o]rgan właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń". Za okoliczność uzasadniającą pozbawienie skarżącej uprawnienia do otrzymywania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka organy obu instancji uznały fakt ustalenia wyrokiem Sądu Rejonowego w R. z [...] maja 2018 r. ([...]) ojcostwa córki skarżącej i zasądzenia z tego tytułu na jej rzecz alimentów. Organy wyjaśniły, że uprawnienie do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje, po pierwsze – osobie wychowującej samotnie dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r., a po drugie – w sytuacjach wskazanych enumeratywnie w art. 11a ust. 1 i 2 u.ś.r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że ilekroć w ustawie mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko oznacza to: "pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Z kolei w myśl art. 11a ust. 1 "[d]odatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone." Kolegium wyjaśniło, że przepisy normujące uprawnienie do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek świadczenie to może zostać stronie przyznane. Tym samym okoliczności na które wskazywała skarżąca w odwołaniu takie jak: brak zainteresowania ojca dziecka, niepartycypowanie w kosztach utrzymania córki, czy też brak regulowania zobowiązań alimentacyjnych, nie mogły mieć wpływu na uprawnienie do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Powołał przepisy regulujące zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych oraz przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięć organów tj. art. 163 k.p.a. i art. 32 ust. 1 u.ś.r., a także art. 3 pkt 17a i art. 11a ust. 1 u.ś.r. Uznał, że zostały one poprawnie wyłożone i zastosowane w sprawie. Wyjaśnił, że skarżąca jako osoba rozwiedziona posiada przewidziany w art. 3 pkt 17a ustawy status "osoby samotnie wychowującej dziecko", jednakże na skutek wyroku Sądu Rejonowego w R. z [...] maja 2018 r., [...] przestała wypełniać przesłanki do przyznania dodatku z tego tytułu. Fakt zasądzenie alimentów na rzecz córki od jej biologicznego ojca niweczy bowiem w świetle art. 11a ust. 1 u.ś.r. możliwość przyznania jej matce dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Ustawodawca nie przewidział przy tym wyjątków uwzględniających możliwość przyznania tego świadczenia w zależności od tego czy rodzic, od którego zasądzone zostały alimenty partycypuje faktycznie w kosztach utrzymania dziecka i aktywnie uczestniczy w procesie jego wychowywania. Z tego też powodu nie mogły zostać uwzględnione podnoszone w skardze okoliczności. Prawidłowo zatem, jak argumentował Sąd, organy uchyliły decyzję źródłową orzekającą o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku w części dotyczącej przyznania prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki. Prawidłowo też decyzji uchylającej nie nadano mocy wstecznej, choć zmiana sytuacji rodzinnej nastąpiła [...] maja 2018 r. Art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie daje bowiem podstawy do uchylenia z mocą wsteczną decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wskazała na naruszenie: I) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie ratio legis tego przepisu, jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd, iż odmowa przyznania świadczenia jest zasadna; II) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niezasadne uznanie, że nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej skarżącej przez co uchylono decyzję w części odnoszącej się do przyznania zasiłku rodzinnego, podczas gdy w rzeczywistości sytuacja rodzinna skarżącej w ogóle nie uległa zmianie; III) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., a to poprzez niezastosowanie tego przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, załatwienie sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli; IV) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy , tj. art. 77 k.p.a., a to poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego; V) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony; VI) art. 6 k.p.a. a to poprzez działanie organu administracyjnego niemieszczące się w granicach prawa, a tym samym naruszenie zasady praworządności; VII) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; VIII) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w skardze. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie zmianę wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji. Zażądała także zwrotu kosztów postępowania i przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji stan faktyczny w jej sprawie nie uzasadniał odebrania jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Wyrok sądu powszechnego z [...] maja 2018 r. stanowi jedynie formalne potwierdzenie ojcostwa dziecka natomiast w żadnym wypadku nie zmienił jej sytuacji życiowej i finansowej, gdyż w dalszym ciągu wychowuje córkę samotnie. Egzekucja alimentów od ojca dziecka okazała się bezskuteczna, gdyż nie jest nawet znany adres zamieszkania dłużnika. Szczegółowo w uzasadnieniu przedstawiono treść powołanych w zarzutach przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wywiedziono, że obligowały one Sąd pierwszej instancji do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżącej przeprowadzenia rozprawy w sprawie, została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie. Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, stąd skarga kasacyjna musiała podlegać oddaleniu. Pomijając nieprecyzyjność wskazanych podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania "stosowanych" w ścisłym rozumieniu tego słowa w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym (art. 7, 77, 8, 10, 6, 107 § 3 czy 11 k.p.a. ) podkreślić należy, że celem postępowania administracyjnego jest wprawdzie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, ale chodzi o okoliczności istotne z punktu widzenia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie stosowane i wykładane były przepisy art. 32 ust. 1 i art. 11a ust. 1 u.ś.r. stanowiące podstawę uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia przyznającego skarżącej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto powołanych w podstawach skargi kasacyjnej opartych na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutów naruszenia ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniesiono jedynie, że wbrew stanowisku Sądu w przypadku skarżącej nie nastąpiła zmiana jej sytuacji faktycznej bowiem nadal jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko, nie nastąpiła również zmiana jej sytuacji finansowej. Jak wynika z kolei z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie negował, że pomimo wyroku ustalającego ojcostwo córki skarżącej jej status jako osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 2 pkt 17 a u.ś.r. nie uległ zmianie. Przyjął natomiast, że w świetle art. 11a ust. 1 u.ś.r. fakt nabycia przez dziecko skarżącej uprawnienia do alimentów wykluczył, czy też jak ujął to Sąd pierwszej instancji, zniweczył możliwość pobierania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Powołany przepis wyraźnie stanowi, że dodatek ten "przysługuje samotnie wychowującemu matce lub ojcu (...) jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego rodzica". Zatem wyłącznie okoliczność zasądzenia alimentów, a nie ich faktyczne otrzymywanie, mogła mieć znaczenie z punktu widzenia wskazanych norm prawa materialnego. Organy nie były zatem obowiązane do badania czy wyrok sądowy przyznający alimenty jest realizowany, jak również czy sytuacja materialna skarżącej na skutek tego wyroku uległa poprawie. Z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego okoliczności te bowiem nie miały żadnego znaczenia. Gdyby uznać, że zarzut nr I odwołujący się do ratio legis art. 11a u.ś.r. dotyczy jego błędnej wykładni to także należałoby przyjąć, że skarżąca nie ma racji. Jego treść nie pozwala bowiem na wypłacanie zasiłku osobie mającej status osoby samotnie wychowującej dziecko w sytuacji gdy dziecku temu przyznano alimenty, a te nie mogą zostać wyegzekwowane. Potwierdza to również owe ratio legis omawianego przepisu. Chodzi bowiem o to, aby dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie otrzymywały osoby, które pomimo że samotnie wychowują dziecko to nie dochodzą alimentów od osoby zobowiązanej prawnie do utrzymywania i zaspokajania potrzeb dziecka. Należy zauważyć, że fakt zasądzenia alimentów wyklucza wprawdzie prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, ale daje możliwość ich otrzymywania od osoby zobowiązanej do alimentacji. Z kolei bezskuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych stwarza osobie samotnie wychowującej dziecko możliwość uzyskania innego niż dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka świadczenia pomocowego ze strony państwa przewidzianego w ustawie z 7 września 2007 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2020 r, poz. 808). W rozpoznawanej sprawie zatem, wskazywana przez skarżącą bezskuteczność egzekucji, w świetle art. 11 a ust. 1 u.ś.r. nie mogła mieć żadnego znaczenia. Tak więc, nie biorąc tej okoliczności pod uwagę, organy i Sąd pierwszej instancji kontrolujący ich działalność, nie mogły naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew też stanowisku skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżąca konkretnie nie wskazała do których jej zarzutów Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w sprawie, a co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 170 pkt 2 P.p.s.a. Analiza akt, w tym pism procesowych dowodzi, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym skarżąca podnosiła wyłącznie fakt niepłacenia alimentów przez ojca dziecka i niepartycypowania w kosztach jego utrzymania. Ustosunkowywał się do tych twierdzeń najpierw organ odwoławczy, a następnie Sąd pierwszej instancji. Omawiana sytuacja nie kwalifikuje się zatem jako naruszenie przepisu regulującego wymogi uzasadnienia, nie mówiąc nawet o hipotetycznym wpływie naruszenia na wynik sprawy. Samo skonstruowanie podstaw skargi kasacyjnej przez odwołanie się do zawartego w art. 174 P.p.s.a. sformułowania, że "uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" nie jest równoznaczne z wykazaniem tej okoliczności. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.