II SA/Gd 778/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 4 października 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z 27 marca 2017 r. orzekającej o zwrocie na rzecz H. M. i L.P. - każdej udziału w wysokości 1/2 części w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0575 ha, obręb [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność Gminy Miasta (pkt 1 decyzji), obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 49 900,00 zł przez ww. osoby stosownie do ww. udziałów, na rzecz Gminy Miasta (pkt 2 decyzji) oraz zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta opisanej w pkt 2, polegającym na ustanowieniu hipoteki w łącznej wysokości 99 800,00 zł na udziałach w prawie własności nieruchomości (pkt 3 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że aktem notarialnym z 15 maja 1989 r., Repertorium A nr [..] na rok [..], H. M. i L. P. sprzedały Skarbowi Państwa, za kwotę 8 547 198,00 zł (słownie: osiem milionów pięćset czterdzieści siedem tysięcy sto dziewięćdziesiąt osiem złotych 00/100), nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 575 m2, położoną w G. przy ul. M., KW nr [..], zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Jak wynika z treści przedmiotowego dokumentu ww. nieruchomość była "potrzebna pod budowę szkoły w osiedlu C.". Wnioskiem z 23 stycznia 2015 r. H. M., reprezentowana przez M. M. oraz L. P., reprezentowana przez M. P., wystąpiły do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Prezydentem Miasta) o zwrot ww. nieruchomości. Postanowieniem z 24 kwietnia 2015 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia ww. sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Prezydentem). W dniu 30 września 2015 r. zostały przeprowadzone oględziny ww. nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że "nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia, stanowiąca obecnie działkę [..] o pow. 0,0575 ha jest niezagospodarowaną działką gruntu, porośniętą dziką roślinnością, w tym krzewami, dzikimi różami oraz drzewami. Na nieruchomości znajdują się pozostałości fundamentów budynku". Na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta działka nr [..], będąca przedmiotem niniejszego postępowania zmieniła numer na [..], obręb nr [..]. W dniu 31 października 2016 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 27 marca 2017 r. Prezydent orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyń - każdej udziału w wysokości 1/2 części w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0575 ha, obręb [..], obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 49 900,00 zł oraz zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta opisanej w pkt 2. Odwołanie od ww. decyzji, pismem z 5 kwietnia 2017 r., złożyła Gmina Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, która zarzuciła naruszenie "art. 140 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. poprzez nieuprawnione zmniejszenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania przeznaczonej do zwrotu na rzecz Gminy Miasta o kwotę 43.400 zł, tytułem zmniejszenia wartości nieruchomości w sytuacji, gdy zmniejszenie to nie odpowiada hipotezie przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n., tj. nie wynika z działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu". Rozpoznając sprawę wskazał Wojewoda, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W art. 136 ust. 3 tej ustawy stwierdzono m.in., że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z powyższego wynika, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będąca przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie nieruchomość nie została objęta taką decyzją, lecz nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej. W ocenie Wojewody, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż umowa sprzedaży (akt notarialny z 15 maja 1989 r.) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] zawarta została na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 14, poz. 74), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową". Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że "przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości". Z literalnego brzmienia ww. przepisu, wynika jednoznacznie, iż mowa w nim o nieruchomościach nabytych na podstawie tej ustawy, co wprost wskazuje, iż art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstawy prawnej do nabycia nieruchomości do konkretnego przepisu prawnego, lecz obejmuje on swoim zakresem całość aktu prawnego, a co za tym idzie dotyczy wszystkich sposobów nabycia nieruchomości w tej ustawie ujętych - czyli oprócz decyzji wywłaszczeniowej również formę umowy cywilnoprawnej. Zaznaczył Wojewoda, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dokonując analizy przepisów u.g.n., należy podkreślił Wojewoda, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie kwestii, czy cel ten udało się zrealizować. Na gruncie przedmiotowej sprawy ustalił Wojewoda, iż z treści aktu notarialnego z 15 maja 1989 r., Repertorium A nr [..] na rok [..], wynika, że H. M. i L. P. sprzedały Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] "pod budowę szkoły w osiedlu C.". Jednym z załączników do ww. umowy była decyzja Prezydenta Miasta z 13 lutego 1988r. o ustaleniu lokalizacji szkoły na osiedlu mieszkaniowym C. Powyższe wynika również z dokumentacji archiwalnej zgromadzonej przez organ I instancji, m.in.: pisma z 11 grudnia 1986 r. skierowanego do H. M. i L.P., planu realizacyjnego szkoły podstawowej – C. oraz opisu i mapy projektu: Szkoła Podstawowa w Oś. [..] z 20 sierpnia 1986 r. Jak wynika z materiału dowodowego plan wybudowania ww. szkoły do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany. W trakcie przeprowadzonych w dniu 30 września 2015 r. oględzin działki nr [..] (obecnie działki nr [..]) ustalono, że "nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia, stanowiąca obecnie działkę [..] o pow. 0,0575 ha jest niezagospodarowaną działką gruntu, porośniętą dziką roślinnością. Na nieruchomości znajdują się pozostałości fundamentów budynku", co potwierdza brak realizacji celu wywłaszczenia. Zatem prawidłowo Prezydent uznał, że spełniona została przesłanka żądania zwrotu nieruchomości, o której mowa jest w art. 137 u.g.n.. Przechodząc do kolejnej kwestii wskazał Wojewoda, iż zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n., "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie", którego wysokość nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. Nadto art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi, iż "osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają zwaloryzowane odszkodowanie, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości". Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy "waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków ". Natomiast ust. 4 ww. przepisu stanowi, iż " w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Załącznikiem do zaskarżonej decyzji jest tabela zatytułowana "waloryzacja zwracanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość". Ze względu na fakt, że organ odwoławczy orzeka sześć miesięcy po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie waloryzacji kwoty 8 547 198,00 zł (stanowiącej kwotę odszkodowania określoną w akcie notarialnym z dnia 15 maja 1989 r.) w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1990-2016) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz wskaźniki miesięczne (odnośnie okresu od czerwca do grudnia 1989 r. oraz od stycznia do sierpnia 2017 r.). Stosowne wyliczenia zostały przedstawione w załączniku do niniejszego rozstrzygnięcia. Kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła 388 740,42 zł i przekraczała 50 % aktualnej wartości przedmiotowej działki, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 31 października 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. Połowa aktualnej wartości rynkowej zwracanej nieruchomości to kwota 93 300,00 zł i takiej wartości nie może przekroczyć należne do zwrotu zwaloryzowane odszkodowanie. W związku z powyższym kwota zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu nie uległa zmianie przez okres pomiędzy wydaniem decyzji przez Prezydenta a wydaniem niniejszego rozstrzygnięcia, wobec czego nie ma potrzeby zmiany zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 31 października 2016 r. wskazał również różnicę pomiędzy aktualną wartością prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu jej stanu i przeznaczenia na datę wywłaszczenia a aktualną wartością prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu jej aktualnego stanu (z wyłączeniem stanu otoczenia) oraz przy uwzględnieniu jej stanu otoczenia i przeznaczenia na datę wywłaszczenia, tj. 43 400,00 zł (słownie: czterdzieści trzy tysiące czterysta złotych 00/100). W piśmie z 20 lutego 2017 r. zatytułowanym "Wyjaśnienia nr 2" rzeczoznawca majątkowy M. M. stwierdził, "iż zasadne jest przyjęcie do dalszych wyliczeń wielkości 0,922. W związku z powyższym, przy przyjęciu do dalszych wyliczeń wielkości 0,922, wartość rynkowa nieruchomości wg jej stanu na datę wywłaszczenia wynosi 199.500,- zł". Powyższe wpływa również na ww. kwotę 43 400,00 zł, zwiększając ją o 200,00 zł, co w dalszej kolejności powoduje obniżenie kwoty zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania. Ta okoliczność została całkowicie pominięta przez organ I instancji, co zostanie omówione poniżej w związku z treścią art. 139 k.p.a. Powyższe jest związane z tym, iż w dacie wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości posadowiony był budynek mieszkalny wraz z innymi pomieszczeniami, których obecnie nie ma - w trakcie oględzin stwierdzono jedynie pozostałości fundamentów budynku. Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. "w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości". Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia "art. 140 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. poprzez nieuprawnione zmniejszenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania przeznaczonej do zwrotu na rzecz Gminy Miasta o kwotę 43.400 zł, tytułem zmniejszenia wartości nieruchomości w sytuacji, gdy zmniejszenie to nie odpowiada hipotezie przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n., tj. nie wynika z działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu" wskazał Wojewoda za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1065/13, oraz z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 212/13, "że przepis art. 140 ust. 4 ww. ustawy reguluje skutki określonych działań, które to działania mogą zwiększyć lub zmniejszyć wartość nieruchomości. W pierwszym przypadku można rozważać czy przepis ten odnosi się jedynie do działań w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wszelkich działań. Natomiast w drugiej sytuacji, nie ma znaczenia czy jest to spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma bowiem fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu". Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, prawidłowo organ I instancji pomniejszył kwotę zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu o wartość zabudowań, tj. 43 400,00 zł, lecz powinien uwzględnić również, że kwota ta uległa zmianie po wyjaśnieniach rzeczoznawcy i wyniosła 43 600,00 zł. W wyniku powyższego kwota zwaloryzowanego odszkodowania, które wnioskodawcy powinni zwrócić Gminie Miasta wynieść powinna 49 700,00 zł. Jednak zgodnie z art 139 k.p.a. "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". W niniejszej sprawie odwołanie złożyła tylko Gmina Miasta. Niewątpliwie zatem decyzja organu odwoławczego, która uchyliłaby decyzję Prezydenta i orzekła o ustaleniu zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie o 200,00 zł niższej, byłaby decyzją niekorzystną dla strony odwołującej się. W opinii organu II instancji, pozostawienie decyzji Prezydenta w obrocie prawnym nie doprowadzi do rażącego naruszenia prawa oraz interesu społecznego. Przechodząc do kwestii zabezpieczenia roszczeń Gminy Miasta, zauważono w decyzji, że zgodnie z art. 141 ust. 2 u.g.n. ,,wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej". Mając powyższe na uwadze Wojewoda, pismem z 18 sierpnia 2017r. wezwał strony niniejszego postępowania do ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności Gminy Miasta z tytułu zwrotu nieruchomości w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Zostało również wskazane, iż przypadku braku odpowiedzi Wojewoda będzie zobowiązany do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki. Na powyższe odpowiedziała Gmina Miasta stwierdzając, iż "Gmina, jako strona postępowania, w odwołaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., złożonym od przedmiotowej decyzji, nie kwestionowała zastosowanej formy zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, stanowisko w tym zakresie nie uległo zmianie" (vide: pismo z 24 sierpnia 2017 r.). Pozostałe strony nie udzieliły odpowiedzi. Prezydent ustanowił w pkt 3 zaskarżonej decyzji kwotę hipoteki, tj. 99 800,00 zł, na udziałach wnioskodawców w nieruchomości - stanowiącą dwukrotność kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, a więc uwzględnił ewentualne roszczenia uboczne. Zdaniem organu II instancji, ww. zwiększenie kwoty hipoteki jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzje wniosła Gmina Miasta zarzucając jej naruszenie: 1) przepisu art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż hipotezą tego przepisu objęte są zdarzenia niezależne od intencjonalnych działań człowieka tj. samodegradacja budynku, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zmniejszenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania pieniężnego podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta; 2) przepisu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz 140 ust. 4 u.g.n. poprzez niepodjęcie przez Wojewodę wszystkich czynności mających na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczących budynku mieszkalnego znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości w dniu wywłaszczenia i okoliczności jego usunięcia, co doprowadziło do przyjęcia w sposób dowolny, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości uległ samodegradacji; 3) przepisu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez niepodjęcie przez Wojewodę wszystkich czynności mających na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczących rozpoczęcia na nieruchomości prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i przyjęcia w konsekwencji jedynie na podstawie protokołu z oględzin, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Skarżąca domaga się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że doszło do naruszenia przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, gdyż organ II instancji niezasadnie uznał za Prezydentem Miasta, wykonującym zadania starosty z zakresu administracji rządowej, że hipoteza tego przepisu obejmuje również zdarzenia niezależne od intencjonalnych działań człowieka, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zmniejszenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania pieniężnego podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta. Zdaniem skarżącej przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. wiąże zmniejszenie wartości nieruchomości tylko z umyślnymi działaniami człowieka (przywołano tu wyroki WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 167/11, wyrok NSA z 8 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2421/15). Podkreśliła skarżąca, że w przepisie art. 140 ust. 4 u.g.n. ustawodawca określił, iż w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Odnosząc się do wykładni literalnej ww. przepisu, trzeba zwrócić szczególną uwagę na zwrot: "działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości". Już z wstępnej analizy tego sformułowania wynika, że zmniejszenie (jak również zwiększenie) wartości nieruchomości musi nastąpić na skutek pewnego ciągu czynności. Na rzecz takiej interpretacji przemawia zarówno użycie słowa "działania" jak również ich "podjęcie". Podjęcia działań może dokonać konkretny podmiot, nie natomiast siły przyrody, czy inne niezależne od woli (czy aktywności człowieka), czynniki. Reasumując, wykładnia przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. nie uprawnia do zmniejszenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji, gdy do zmian wartości nieruchomości doszło na skutek zdarzeń niezależnych od człowieka (poprzez samodegradację), zatem Wojewoda dokonał niewłaściwego zastosowania oraz wykładni ww. przepisu. Omawiając kolejny zarzut skargi zauważyła skarżąca, że naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 140 ust. 4 u.g.n nastąpiło poprzez niepodjęcie wszystkich czynności mających na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczących budynku mieszkalnego znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości w dniu wywłaszczenia i okoliczności jego usunięcia, co doprowadziło do przyjęcia w sposób dowolny, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości uległ samodegradacji. Wojewoda, za organem I instancji, uznał, iż w przedmiotowej sprawie na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po dacie wywłaszczenia, nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości. Niemniej jednak, co szczególnie istotne, organ I instancji uznał również, że aktualny stan nieruchomości po tak wielu latach od wywłaszczenia może świadczyć o samodegradacji budynku przy ul. M., przy czym do kwestii samodegradacji organ II instancji się już nie odniósł. Żaden z organów obu instancji nie wyjaśnił wnikliwie ww. kwestii, mimo iż w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji powinno nastąpić w wyniku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Istotnym jest również zdaniem skarżącej rozważenie, czy rzeczywiście brak obecności zabudowań na przedmiotowej nieruchomości przyczynił się do zmniejszenia jej wartości. Organ II instancji nie wziął pod uwagę, że wartość nieruchomości w przypadku, gdy przestaje być zabudowana, może wzrosnąć przez wzgląd na wzrost jej potencjału inwestycyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda oraz Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, nie podjęli żadnych kroków zmierzających do zbadania wskutek jakich czynników, czy też działań, budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości przestał istnieć. Organ II instancji nie uzupełnił materiału dowodowego w powyższym zakresie, nie podjął też żadnych starań by wyjaśnić ww. kwestie, ani nie poddał ich dogłębnej analizie. Zdaniem skarżącej okoliczność ta ma bezpośredni wpływ na kwotę zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu którego zobowiązani są wnioskujący o zwrot nieruchomości, zatem winna być wyjaśniona w toku postępowania w sposób wszechstronny i wnikliwy, nie zaś rozstrzygnięta w sposób dowolny. Kwestia dotycząca faktu, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości przestał istnieć bez intencjonalnych działań podejmowanych przez konkretne podmioty, jest kluczowa w zakresie rozstrzygnięcia odnośnie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Równie istotnym jest ustalenie, czy na wzrost wartości nieruchomości nie wpłynął fakt, iż obecnie nie jest zabudowana. Ponadto, żaden z organów obu instancji nie ustalił również, czy na nieruchomości zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, zaś kwestie braku realizacji celu wywłaszczenia ustalono jedynie na podstawie protokołu z oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Podkreśliła skarżąca, że aktualne zagospodarowanie nieruchomości nie może świadczyć o braku realizacji celu wywłaszczenia. H.M. w odpowiedzi na skargę podała, że w przedmiotowej sprawie wartość składników budowlanych oraz nasadzeń stanowiła większą część ceny zbycia nieruchomości. Z tego powodu pominięcie przy ustalaniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi spadku wartości nieruchomości wskutek zniszczenia nasadzeń oraz usunięcia zabudowań byłoby oczywiście niesłuszne. Podkreśliła uczestniczka przy tym, że dla sprawy istotne jest, że w chwili wywłaszczenia nieruchomość zabudowana była domem w dobrym stanie technicznym, w którym mieszkały uczestniczki postępowania wraz z rodzinami, a w chwili zwrotu na nieruchomości nie ma zabudowań – są jedynie ich fundamenty. Podała uczestniczka, że ustalenie organów o samodegradacji budynku było błędne, ale nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Budynki zostały rozebrane niezwłocznie po wywłaszczeniu nieruchomości. Nie zgodziła się uczestniczka z zarzutem skarżącej, jakoby istotne było czy usunięcie zabudowań nie doprowadziło do wzrostu wartości nieruchomości. Dowodem ustalającym wartość nieruchomości w dacie wywłaszczenia i dacie zwrotu jest operat szacunkowy, a nim rzeczoznawca jednoznacznie uznał, że brak budynków spowodował zmniejszenie wartości nieruchomości. Za niezasadny uznała uczestniczka także zarzut niepodjęcia przez Wojewodę czynności mających na celu ustalenie kwestii rozpoczęcia na nieruchomości prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Aktualny stan nieruchomości, jak również nieruchomości sąsiednich dowodzi, że na nieruchomościach nie zbudowano szkoły. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2062) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej: "u.g.n."). W tym miejscu zauważenia wymaga, że H. M. i L. P. sprzedały Skarbowi Państwa, za kwotę 8 547 198,00 zł (słownie: osiem milionów pięćset czterdzieści siedem tysięcy sto dziewięćdziesiąt osiem złotych 00/100), nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 575 m2, położoną w G. przy ul. M., KW nr [..], zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Jak wynika z treści przedmiotowego dokumentu ww. nieruchomość była "potrzebna pod budowę szkoły w osiedlu C.". Umowa sprzedaży (akt notarialny z 15 maja 1989 r.) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] zawarta została na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 14, poz. 74). W świetle art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się zatem odpowiednio także do tej nieruchomości. Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Art. 137 ust. 1 u.g.n. wyjaśnia natomiast pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór dotyczy tego, czy cel wywłaszczenia został w ogóle zrealizowany. Przy czym skarżąca stoi na stanowisku, że orzekające w sprawie organy dostatecznie nie ustaliły czy cel został zrealizowany, nie zgromadziły materiału dowodowego na okoliczność czy szkoła, której budowa była celem wywłaszczenia, nie została zbudowana. Sąd nie podziela zarzutów skarżącej o wadliwym zebraniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie, gdyż nie ulega wątpliwości, że żadne działania budowlane w celu realizacji celu wywłaszczenia nie zostały podjęte. Nie przedstawiła także skarżąca żadnych dokumentów mogących potwierdzać zasadność kwestionowania przez nią przyjęcia przez orzekające organy, że planowana szkoła nie została wybudowana, a jako potencjalny inwestor tej inwestycji powinna być w posiadaniu takich dowodów. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że po zakupie przedmiotowej nieruchomości w dniu 15 maja 1989 r. żadne działania inwestycyjne nie zostały podjęte. Okoliczność, że na dawnej działce nr [..] od chwili jej przejęcia nie wykonano żadnych prac, teren nie nosi śladów jakiejkolwiek inwestycji, która byłaby związana z realizacją celu wywłaszczenia, bezspornie świadczy o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cel jej przejęcia. Tym samym orzekające organy prawidłowo uznały, że podlega ona zwrotowi na rzecz byłych właścicieli jako niewykorzystana zgodnie z celem przejęcia. Wobec uznania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, stwierdzić należy, że orzeczenie o zwrocie jest zgodne z prawem. Kolejny spór natomiast dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania związanego ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania ma istotne znaczenie w kontekście art. 140 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego: W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Ust. 4 przepisu art. 140 u.g.n. stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Powyżej cytowany przepis powoduje, że zarzuty skarżącej odnoszące się do kwestii tego w jaki sposób "zniknęły" z obecnej działki nr [..], obręb nr [..], budynki, które znajdowały się tam w dniu wywłaszczenia, czyli w dacie podpisania aktu notarialnego (15 maja 1989 r.) nie mogą mieć w sprawie znaczenia. Nie jest istotne, czy budynki zostały rozebrane na polecenie inwestora, czy też rozpadły wskutek upływu czasu, czy też zostały rozkradzione. Liczy się okoliczność, że w dacie wywłaszczenia nieruchomość była zabudowana, a w dacie zwrotu była niezabudowana. W kontrolowanej sprawie niewątpliwe jest, że wartość zwracanej nieruchomości się zmniejszyła w wyniku działań podjętych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu. W szczególności wartość się zmniejszyła w wyniku "rozbiórki" wszystkich usytuowanych na niej obiektów budowlanych. Tym samym oczywistym jest, że skoro zwrotowi nie podlegały wywłaszczone wraz z nieruchomością przedmiotowe obiekty to kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należało pomniejszyć o wartość odszkodowania wypłaconego za składnik budowlany, który znajdował się na nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia. W przypadku zmniejszenia się wartości zwracanej nieruchomości w wyniku działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu odpowiednie stosowanie art. 140 ust. 3 u.g.n., o jakim mowa w ust. 4 tego artykułu, polega na zmniejszeniu podlegającej waloryzacji kwoty wypłaconego odszkodowania proporcjonalnie do tego zmniejszenia. Zasadnie zatem nie uwzględniono w kwocie waloryzowanego odszkodowania wartości obiektów budowlanych, których nie ma na gruncie, zatem nie mógł zostać zwrócony grunt zabudowany. W kontrolowanej sprawie waloryzacji przeprowadzanej w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego podlegać powinna suma odszkodowania wypłaconego jedynie za zwracany grunt. Tak uczyniły orzekające w sprawie organy. Nie może zmienić tej oceny argumentacja skarżącej zmierzająca do wykazania, że nie podejmowała działań mających związek z rozebraniem budynków znajdujących się na kupionym w dniu 15 maja 1989 r. gruncie. Zasadnie zastosowały także organy unormowanie zawarte w art. 217 ust. 2 u.g.n. Znajduje ono bowiem zastosowanie w przypadku zaistnienia wskazanych w nim dwóch przesłanek, a to, gdy zwracana nieruchomość została wywłaszczona przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz gdy wysokość zrewaloryzowanego odszkodowana ustalona w trybie art. 140 w zw. z art. 227 u.g.n. jest wyższa niż 50% aktualnej jej wartości. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła 388 740,42 zł i przekraczała 50 % aktualnej wartości przedmiotowej działki, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 31 października 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. Połowa aktualnej wartości rynkowej zwracanej nieruchomości to kwota 93 300,00 zł i takiej wartości nie może przekroczyć należne do zwrotu zwaloryzowane odszkodowanie. Wartość odszkodowania należnego skarżącej została ustalona w prawidłowej kwocie 49 900,00 zł. Końcowo Sąd wyjaśnia, że poza zagadnieniami podniesionymi w skardze dokonał weryfikacji całego przebiegu postępowania i nie dopatrzył się innych naruszeń, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).