II SA/Rz 512/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 marca 2022 r. nr I-III.7722.5.1.2022 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 512/22 U z a s a d ni e n i e Przedmiotem skargi D.M. jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 21 marca 2022 r. nr I-III.7722.5.1.2022 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowalny. W związku z postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym legalności budowy budynku mieszkalnego pismem z 6 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się do Starosty [...] o zbadanie zasadności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [....] z 4 lutego 2019 r. nr BOŚ.6740.212.2018 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kontrolowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z gotowym adaptowanym projektem typowym, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości R. W piśmie tym wskazano, że aktualny przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] znacząco różni się od tego przedstawionego na projekcie zagospodarowania terenu, który został zatwierdzony ww. decyzją, a organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do oceny prawidłowości opracowanej mapy do celów projektowych. W związku z poczynionymi ustaleniami Starosta [...] postanowieniem z 28 grudnia 2021 r. nr BOŚ.6740.212.2018, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej "k.p.a"), z urzędu wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 4 lutego 2019 r. W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego postanowieniem z 5 stycznia 2022 r. nr BOŚ.6740.212.2018, Starosta [...] wstrzymał wykonanie decyzji Starosty [...] z 4 lutego 2019 r. z uwagi na duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania we wznowionym postępowaniu. W zażaleniu na postanowienie z 5 stycznia 2022 r. D.M. podniósł, że sporna inwestycja jest już w końcowej fazie budowy, a wszystkie prace wykonywane są zgodnie ze sztuką budowlaną w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. Dokumentacja projektowa była kompletna, a jeden z jej elementów projekt zagospodarowania działki nr [...], wykonany został na aktualnej, obowiązującej w dniu wydania decyzji mapie do celów projektowych. Od granicy pomiędzy działkami [...] i [...] zachowana została minimalna, dopuszczalna odległość (tj. 4,00 m) należącego do niego budynku mieszkalnego, posiadającego otwory okienne i drzwiowe. Usytuowanie budynku zbyt blisko granicy działki nr [...] wynika "ze zmiany jej przebiegu po dokonanych zmianach regulacji, na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] z [...] lutego 2007 r. uprawomocnionego dopiero 24 lipca 2019 r. czyli po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i po rozpoczęciu budowy tj. po 4 kwietnia 2019 r. Granica owa została przesunięta w stronę jego budynku - z pierwotnej w odl. 4,00 m do odległości 3,43 - 3,48 m, jak wykazano to w postanowieniu Starosty [...]. W ocenie żalącego się zmiana granicy po wydaniu pozwolenia na budowę nie powinna wpływać na sposób zagospodarowania jego działki, gdyż zarówno on, jak i projektanci czy Starosta [...] działali w dobrej wierze, opierając się o stan dokumentów obowiązujących w okresie przygotowywania inwestycji. Zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Wojewoda utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wznowione z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. powinno być dostatecznie duże, to znaczy umożliwiające stwierdzenie takiego stanu sprawy bez konieczności przeprowadzenia szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywanie szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Zdaniem Wojewody taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jednym z podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej, zarówno na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, jak i norm prawa obowiązujących w dniu 4 lutego 2019 r., jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przepisami tymi są przede wszystkim zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2019 r., w tym z analizy projektu zagospodarowania działki wynika, że po pierwsze projekt został opracowany w oparciu o mapę do celów projektowych przyjętą do zasobu geodezyjnego przez Starostę 13 września 2018 r. pod numerem P.1801.2018.401. Po drugie odległość ściany w której znajdują się okna (elewacja południowo-wschodnia) od granicy działki nr [...] wynosi 4,00 m. Po wydaniu pozwolenia na budowę w sprawie pojawiły się jednak bez wątpienia nowe okoliczności i dowody, które nie były znane Staroście, a które istniały w dniu wydania decyzji i które mogą mieć istotne znaczenie. Organ I instancji wszedł w posiadanie takich dokumentów, jak: zawiadomienie Starosty z 14 listopada 2019 r. nr GN.6810.1813.2019, o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych, postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2006 r. sygn. akt [...], w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, postanowienie Sądu Okręgowego w [....] [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...] w przedmiocie rozgraniczenia, wydane na skutek apelacji wniesionej od ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...]. Wynika z nich bezspornie, iż granica pomiędzy działkami nr [...] i [...], a działkami nr [...] i [...], została przesunięta w kierunku zachodnim (por. wykaz zamian ewidencyjnych i załączniki graficzne dołączone do ww. dokumentów), co niewątpliwie spowodowało, iż aktualna odległość ściany z oknami od granicy działki wynosi mniej niż wymagane 4 m (tj. jak ustalił Starosta od 3,48 m do 3,43 m). Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2022 r. sygn. akt [...], postanowienie Sądu Okręgowego w [...] dotyczące kwestii rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] i [...], a działkami nr [...] i [...], stało się prawomocne 20 lutego 2007 r. (a nie 24 lipca 2019 r.). Tym samym faktyczne zmiany przebiegu granic pomiędzy ww. działkami nastąpiły 20 lutego 2007 r. i nie były znane Staroście w dacie wydania pozwolenia na budowę. Bez wątpienia pozostaje również fakt, co zostało wyżej udowodnione, że okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla sprawy, gdyż brak zgodności spornej inwestycji z warunkami technicznymi uzasadniać może uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu. Wobec czego słusznie Starosta [...] wydał zaskarżone postanowienie, aby zminimalizować potencjalne, negatywne skutki realizacji przedmiotowej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 21 marca 2022 r. D.M. zaskarżył je w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, przede wszystkim nieuwzględnienie faktu, że budowa jest praktycznie zakończona. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego zgromadzony w sprawie materiał nie został przeanalizowany w należy sposób, nie wzięto pod uwagę szereg okoliczności w tym przede wszystkim faktu, że inwestycja jest już praktycznie zakończona. Wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Posiadanie przez inwestora ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę bezsprzecznie umożliwia mu rozpoczęcie legalnej realizacji zamierzonej inwestycji. Konsekwencje wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowiła podstawę budowy obiektu budowlanego, w dalszym ciągu nie zostały jednoznacznie sprecyzowane i wydaje się, że dominujący w tym zakresie pogląd opiera się bardziej na pozaprawnych zasadach słuszności, niż konkretnych normach prawa budowlanego. Zakończenie budowy, poprzedzonej uzyskaniem pozwolenia na budowę, stanowi warunek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jest swoistym potwierdzeniem, że zrealizowane roboty budowlane są legalne. Zarówno uchylenie, jak i stwierdzenie jej nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje, że wybudowany obiekt budowlany staje się samowolą budowlaną skoro w dacie wykonywania robót budowlanych inwestor takim pozwoleniem na budowę skutecznie się legitymował, a przyczyny utraty tego pozwolenia zasadniczo leżą po stronie organów, które tego pozwolenia udzieliły. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżone postanowienie Wojewody oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty z 21 marca 2022 r. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wydanie tych postanowień pozostaje w związku z przeprowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości R. Jak ustalono w toku postępowania, aktualny przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] znacząco różni się od przedstawionego na projekcie zagospodarowania terenu, objętego ostateczną decyzją Starosty [...] z 4 lutego 2019 r. nr BOŚ.6740.212.2018 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak ustalono bowiem w toku postępowania, budynek został usytuowany zbyt blisko granicy działki nr [...], co wynikało ze sporządzenia dokumentacji budowlanej w oparciu o nieaktualny w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przebieg granicy działek, nie uwzględniający zmian wynikających z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] z [...] lutego 2007 r., w związku z którym granica uległa przesunięciu w stronę budynku inwestora z pierwotnej odległości 4 m do 3,43 - 3,48 m. Art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zdanie Sądu, prawidłowo uznały orzekające w sprawie organy o wysokim prawdopodobieństwie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z niezgodności odległości budynku od granicy działki z obowiązującymi w dacie jej wydania zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z jego § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Skoro jak bezspornie ustalono, granica pomiędzy działkami uległa przesunięciu i jej rzeczywisty przebieg nie był znany Staroście w dacie wydawania pozwolenia na budowę, może mieć to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż brak zgodności inwestycji z warunkami technicznymi może uzasadniać uchylenie tej decyzji we wznowionym postępowaniu. W tej sytuacji słusznie Starosta kierując się zamiarem minimalizacji potencjalnych negatywnych skutków realizacji przedmiotowej inwestycji wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania swej decyzji o pozwoleniu na budowę, które trafnie utrzymał w mocy organ odwoławczy. Bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia pozostaje stan zaawansowania robót budowlanych przy budynku, tak samo jak samo w sobie nie oznacza to nakazu jego rozbiórki, czego zdaje się obawiać skarżący. Reasumując, brak stwierdzenia podnoszonych w skardze naruszeń podważających prawidłowość zaskarżonego postanowienia przemawiał za oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.