II SA/Gd 218/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. Sz. i T. Sz. oraz G. P. i J. P. na postanowienie Wojewody z dnia 2 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 11 września 2008 roku, nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Dyrekcji Rozbudowy Miasta pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Ł. w G. – etap II od Trasy A. do ul. W. z budową parkingu przy cmentarzu. W decyzji wskazano, że zakresem rzeczowym inwestycji objęto m. in. przebudowę układu drogowego ulicy Ł. i odcinka ulicy W. oraz budowę ekranów akustycznych. Powyższa decyzja została doręczona inwestorowi w dniu 11 września 2008 r., a ponadto, uznanym za strony postępowania: P. F. i M. C. - w dniu 17 września 2008 roku, A. A. i T. A. - w dniu 18 września 2008 roku oraz D. i G. H. – w dniu 22 września 2008 roku. W piśmie z dnia 27 stycznia 2009 roku, zatytułowanym "odwołanie", H. i T. S. oraz G. i J. P. wskazali, iż dotyczy ono "odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dot. przebudowy ulicy Ł. / A. etap II." Wnoszący pismo wyjaśnili, iż są właścicielami nieruchomości położonych przy ul. A. [...] i [...] w G. i zażądali wstrzymania budowy ekranów akustycznych na wysokości ich posesji od strony ulicy Ł. oraz uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zakresie ze względu na uchybienia proceduralne. Stwierdzili, iż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ z niezrozumiałych dla nich powodów nie zostali uznani za strony przedmiotowego postępowania, co uniemożliwiło im udział w tym postępowaniu oraz złożenie odwołania w ustawowym terminie. Postanowieniem z dnia 2 marca 2009 roku, nr [...], w którego podstawie prawnej wskazano art. 134 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, Wojewoda stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez H. i T. S. oraz G. i J. P. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 września 2008 roku, nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że odwołanie H. i T. S. oraz G. i J. P. zostało wniesione po terminie określonym w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Podniósł także, iż z akt sprawy wynika, że odwołujący się nie zostali uznani za stronę przedmiotowego postępowania, tak wiec nie przysługuje im prawo wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał nadto, że istnieją inne instytucje przewidziane przez ustawę - Kodeks postępowania administracyjnego wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w trybie nadzwyczajnym. W skardze na powyższe postanowienie H. i T. S. oraz G. i J. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 września 2008 roku. Organowi pierwszej instancji skarżący zarzucili przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez ich udziału w charakterze strony. Organowi drugiej instancji zarzucili natomiast brak skutecznych działań mających na celu obiektywną ocenę faktów. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że są właścicielami nieruchomości przy ulicy A. [...] i [...] w G., które przylegają do ulicy Ł. Wyjaśnili, że kiedy w 2004 roku wszczęte zostało postępowanie administracyjne dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Ł. (z budową ekranów akustycznych), zostali uznani za strony tego postępowania, powiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji z dnia 2 lutego 2005 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla ww. robót. Następnie - pismem z dnia 20 marca 2007 roku, zostali poinformowani o wygaśnięciu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę ze względu na nierozpoczęcie robót w ustawowym terminie. Skarżący stwierdzili także, iż mimo to, jesienią 2008 roku, rozpoczęte zostały prace związane z przebudową ulicy Ł. Dopiero wtedy dowiedzieli się o tym, iż dla przedmiotowej inwestycji zostało wydane nowe pozwolenie na budowę, przy czym w tym postępowaniu nie zostali uznani za jego stronę, mimo że na wysokości należących do nich nieruchomości planowane jest zrealizowanie (w ramach przedmiotowej inwestycji) ekranów akustycznych. Skarżący stwierdzili nadto, że zaskarżone postanowienie nie jest właściwą odpowiedzią na ich odwołanie, ponieważ domagali się zobowiązania organu pierwszej instancji do włączenia ich do kręgu stron postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie spór toczył się zatem o to czy przysługuje im prawo do bycia stronami w postępowaniu administracyjnym, mimo to Wojewoda stwierdził niedopuszczalność ich odwołania bez zebrania wszystkich dowodów w sprawie i wyjaśnienia tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wydając postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie organ odwoławczy jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 134 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako ustawa – Prawo budowlane) uzasadniające jego właściwość. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ uznał, że H. i T. S. oraz G. i J. P. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 września 2008 roku, nr [...]. Dokonując takiej oceny organ powołał się niezasadnie na treść art. 28 k.p.a., który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę określa wyłącznie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Organ stwierdził nadto, że odwołanie wpłynęło po ustawowym terminie przewidzianym do jego złożenia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien był wnikliwie zbadać charakter pisma skarżących z dnia 27 stycznia 2009 roku (uzupełnionego pismem z dnia 11 lutego 2009 roku) i ustalić czy rzeczywiście powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy też - z uwagi na charakter zarzutów w nim podniesionych oraz termin jego złożenia (znacznie po upływie terminu do wniesienia odwołania) - jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu oczywistym jest, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. Wprawdzie z przepisu art. 128 k.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jednakże przy ocenie czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem należy kierować się nie tylko treścią pisma (jego tytułem) ale również tym czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania (tak A. Wróbel w komentarzu do art. 128 k.p.a. w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2000, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 stycznia 1988 roku, sygn. SA/Wr 815/87, ONSA z 1988 roku, nr 1, poz. 31 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt III ARN 14/96, OSNAPiUS z 1997 roku, nr 2, poz. 16). Ponadto, w przypadku gdy pismo zatytułowane "odwołanie" składa podmiot, który uważa, że jest stroną w sprawie, pomimo iż nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania, winien to twierdzenie zweryfikować i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Sytuacja ta jest bardziej skomplikowana niż przypadek wniesienia spóźnionego odwołania przez stronę, której decyzję doręczono. W takiej sytuacji, jeżeli dojdzie do przywrócenia terminu do jego wniesienia, właściwym trybem rozpoznawania sprawy jest tryb postępowania zwykłego odwoławczego, który co do zasady ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznej. Natomiast w sytuacji gdy "odwołanie" wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji, jest inaczej. Podmiot ten nie uchybia terminowi. Termin do wniesienia odwołania liczony jest bowiem od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I-instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu" się decyzji, strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia, może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581). Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi, że jest stroną w sprawie, następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym - gdy wniesie odwołanie w terminie przewidzianym do jego złożenia dla stron, które decyzję otrzymały (wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania oparte na art. 134 k.p.a.) albo w postępowaniu wznowieniowym - gdy terminu do wniesienia odwołania przewidzianego dla stron, które decyzję otrzymały, nie zachowa (w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Należy w tym miejscu - zdaniem Sądu, podkreślić, iż rozstrzygnięcie o tym w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono, nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z dwóch opisanych powyżej trybów, ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono, wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności), czy po tym terminie tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane (odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek o wznowienie...itp.), rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 lipca 2009 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 176/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie Wojewoda powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy pismo skarżących z dnia 27 stycznia 2009 roku, uzupełnione pismem z dnia 11 lutego 2009 roku, wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono. Gdyby tak było, to organ mógłby rozpatrzyć ich odwołanie i w ramach tego postępowania w pierwszej kolejności ocenić legitymację skarżących do bycia stroną w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę, dokonując ustaleń przy zastosowaniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, a w szczególności art. 28 tej ustawy. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało jednak, że skarżący wnieśli "odwołanie" od decyzji ostatecznej. Okoliczność ta wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy i została potwierdzona przez samych skarżących. W tej sytuacji zatem organ odwoławczy powinien był uznać pismo skarżących z dnia 27 stycznia 2009 roku, uzupełnione pismem z dnia 11 lutego 2009 roku, za wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. Tylko takie postępowanie organu mogłoby zostać uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 9 in fine k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 9 in fine k.p.a. stanowi natomiast, iż organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponieważ w niniejszej sprawie Wojewoda powyższym wymogom nie sprostał, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy przyjął bowiem, iż pismo skarżących z dnia 27 stycznia 2009 roku stanowi niedopuszczalne odwołanie, wniesione dodatkowo z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., podczas gdy powinien był – mając na uwadze treść pisma, która wyraźnie wskazuje na to, iż skarżący powołują się na okoliczności mogące stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie, oraz termin jego złożenia (znacznie po upływie terminu do wniesienia odwołania), uznać, że stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 września 2008 roku, nr [...]. Rozstrzygnięcie Wojewody było błędne także z tej przyczyny, iż uznając, że wnoszący odwołanie nie są stroną postępowania, organ odwoławczy winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Orzekając na tej podstawie faktycznej postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, organ w sposób istotny naruszył art. 134 k.p.a. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w chwale /7 sędziów/ z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/1998, ONSA z 1999 roku, nr 4, poz. 119, oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. II OSK 942/2005, ONSAiWSA z 2007 roku, nr 2, poz. 50). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżone postanowienie uchylił. Sąd orzekł jedynie o przedmiotowym postanowieniu, ponieważ rozpoznając skargę na postanowienie wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w świetle cytowanego powyżej art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musiał ograniczyć się jedynie do zbadania prawnych przesłanek jego wydania. Wbrew oczekiwaniom skarżących, nie był natomiast uprawniony do oceny legalności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżone postanowienie może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżone i uchylone postanowienie dotyczyło stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, nie podlegało ono wykonaniu, a zatem orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe. W wyniku uchylenia zaskarżonego postanowienia akta sprawy zostaną zwrócone do organu odwoławczego, który powinien potraktować pismo skarżących z dnia 27 stycznia 2009 roku jako skargę o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 września 2008 roku, nr [...].