I OSK 1038/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 350/19 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 29 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 350/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r., nr [...], oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] czerwca 2019 r. T. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1956 r., nr [...], zmienionego decyzjami z [...] listopada 1979 r., nr [...] oraz z [...] maja 1980 r., nr [...] wydanymi przez Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] o odmowie dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] – [...]. Skarżąca wskazała, że wniosek W. B. (spadkodawczyni skarżącej) w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia został złożony w organie w październiku 2004 r., jednocześnie ponad 14 lat temu Kolegium zawiesiło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie decyzji merytorycznej. Kolegium postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...], odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania ze względu na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania. W związku z tym skarżąca wskazała, że jest ona jedyną stroną postępowania, jako wyłączna spadkobierczyni wnioskodawczyni W. B. i dochodzi ona restytucji swojej części własności (w jej ułamkowej części) w nieruchomości położonej w W. przy ul [...]. Dlatego też nie jest konieczny udział w tym postępowaniu spadkobierców J. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie, wskazując na zawieszenie postępowania i bezpodstawność zarzutu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając w części skargę, przypomniał, że pojęcie "bezczynności organu" do czasu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Sąd wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy, mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd wojewódzki, rozpoznając sprawę, uznał, że zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] stycznia 2006 r., nr [...], zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku W. B. o stwierdzenie nieważności powołanego na wstępie orzeczenia administracyjnego z [...] sierpnia 1956 r. Następnie postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...], Kolegium odmówiło podjęcia zawieszonego z urzędu ww. postępowania administracyjnego, a postanowienie to zostało utrzymane przez Kolegium postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], i na datę wydania orzeczenia sądu wojewódzkiego z dnia [...] października 2019 r. nie zostało wzruszone. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje zatem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego, skoro zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia, sąd wojewódzki uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że [...] października 2004 r. wpłynął do organu wniosek W. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1956 r., zmienionego decyzjami z [...] listopada 1979 r. oraz z [...] maja 1980 r., wydanymi przez Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] – [...]. Od daty wpływu do organu opisanego wyżej wniosku do dnia zawieszenia postępowania, tj. [...] stycznia 2006 r., organ podejmował działania zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego sprawy pozwalającego na jej rozpoznanie. Sąd oddalił wniosek skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bowiem zastosowanie tych instytucji mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tych środków orzeczenie organu nie zostanie wydane. Sąd uznał, że taka sytuacja z całą pewnością nie wystąpiła. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s..a (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie go w niniejszej sytuacji, pomimo faktu, że sąd powinien był wydać orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., • art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie i nienałożenie na SKO obowiązku dokonania czynności (wydania aktu) w określonym terminie, • art. 149 § 1a w zw. z art. 35 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że bezczynność SKO nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie ww. zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy wskazać, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Zatem bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Podkreślić przy tym trzeba, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, w przypadku skargi na bezczynność, Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić stan sprawy z daty orzekania (zob. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt. II OSK 3459/18, CBOSA). Takie stanowisko przyjęto również w uchwale siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5 /19 (CBOSA), w której wskazano, że "W tym miejscu należy podkreślić, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia.". W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1956 r., nr [...], zmienionego decyzjami z [...] listopada 1979 r., nr [...] oraz z [...] maja 1980 r., nr [...] wydanymi przez Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] – [...], postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2006 r., nr [...] zostało zawieszone z urzędu, do czasu ustalenia wszystkich następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2006 r., znak: [...]. Następnie postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, a postanowienie to zostało utrzymane przez Kolegium postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że zawieszenie postępowania ma znaczenie dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, zważywszy że bieg postępowania podlega wstrzymaniu w tym sensie, iż organ nie podejmuje w tym czasie czynności zmierzających do załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2961/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie było zaskarżone do sądu administracyjnego i stało się prawomocne. Zauważyć jednak należy, a co orzekającemu w niniejszej sprawie składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego wiadome jest z urzędu, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd ten wyrokiem z 29 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1812/19 oddalił skargę T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2019 r. nr [...], uznając to postanowienie za zgodne z prawem. Skarga kasacyjna T. S. od powyższego wyroku została oddalona, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1485/20. Powyższe orzeczenie, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, jest wiążące w niniejszej sprawie (art. 170, 171 p.p.s.a.). Jak wskazano wyżej podstawowym skutkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest wstrzymanie dalszego biegu postępowania. Oznacza to, że bezczynność organu ustaje. Skoro zatem zawieszenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia było prawidłowe i zawieszenie to pozostaje aktualne, to nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pozostaje w bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., lecz powinien na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalić skargę. W konsekwencji, w dacie wyrokowania, nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2003 r., sygn. akt I SAB 353/02 (LEX nr 149507), stwierdzając, że w okresie zawieszenia nie można zobowiązać organu do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowe było również umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1951 r., nr [...]. Wskazać bowiem trzeba, że warunkiem umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność jest stan, w którym bezczynność ustała po wniesieniu skargi. Oznacza to, że warunkiem koniecznym zastosowania dyspozycji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest w odniesieniu do hipotezy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ustalenie, że przed wniesieniem skargi, organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. oraz art. 35 k.p.a. Z wyżej wskazanych względów taka sytuacje nie występuje w rozpoznawanej sprawie. W aktualnym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny lub określonej sumy pieniężnej. A contrario, w razie stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności (a tak jest w rozpoznawanej sprawie), wnioski skarżącej w powyższym zakresie nie mogły być uwzględnione. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej są niezasadne. Na koniec wskazać trzeba, że zaskarżony wyrok z 29 października 2019 r. uwzględnia częściowo przedstawione przez skarżącą racje i zgodnie z jej żądaniem stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności. Dlatego uchylenie tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny byłoby równoznaczne z niedopuszczalnym naruszeniem zakazu reformationis in peius (zakazu orzekania na niekorzyść strony), o jakim mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a., i który ma zastosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 193 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. .