II SAB/Kr 150/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Krystyna Daniel SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Wojewody w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2018 r. skargę oddała. UZASADNIENIE S. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 11 maja 2018 r. W piśmie tym – zatytułowanym "SKARGA" – S. B. zawarła następujące stwierdzenia: "zaskarżam w całości decyzję Prezydenta Miasta K. prof. J. M. z dnia 6 września 2017 r. nr [...].[...] (...) pozwolenie na zabudowę mieszkalną na działkach [...], [...], [...] przy ul. [...] obr. [...] jedn. ewidencyjna [...] w K.. Decyzji tej nie otrzymaliśmy, nie uzyskałam jej numeru w urzędzie Wojewódzkim, dnia 29 marca 2018 r. złożyłam skargę. (...) Ciężki sprzęt budowlany wjechał na teren wewnętrzny nr [...] o szerokości 4 m, a deweloper G. K. korzysta z naszej nieruchomości dzięki podstępnemu i bezprawnemu postępowaniu Prezydenta Miasta K.. (...) Prezydent zadysponował naszą nieruchomością zabierając 2 metry dla poszerzenia terenu wew nr [...] na 6,40 m jako droga publiczna, której tu nie ma, a która powinna wynosić 6,30 m.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewody skarżąca poruszyła szereg wątków, w większości dotyczących działań podjętych przez Prezydenta Miasta K., zdaniem skarżącej podjętych w sposób bezprawny. Zarzuca Prezydentowi między innymi, że "poświadczył nieprawdę w dokumentach dla prywatnych celów dewelopera, z których ten korzysta". Zarzuciła kłamstwo Kierownikowi Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. w programie telewizyjnym. Podniosła, że "geodeta dokonał zaboru naszej własności o szerokości 2,40 m włączając do zasobów geodezyjnych Prezydenta, dla oddalenia zarzutu dysponowania naszą własnością". Dalej stwierdziła: "Gmina założyła drugie fikcyjne działki nr [...] pod garażem o pow. 25 m2 i [...] o pow. 6 m2 do obsługi technicznej garażu w ścisłej zmowie milczenia, tajnie o czym myśmy nic nie wiedzieli. Pan Prezydent zmuszał nas do zawarcia umowy o uregulowanie stanu prawnego według tych fikcyjnych działek, na co myśmy się absolutnie nie zgodzili. Zażądał od nas kwoty [...]zł wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tych działek. Grozi nam egzekucją komorniczą". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek z dnia 11 maja 2018 r. zawierający żądanie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 2017 r. znak: [...], to już druga skarga zawierająca żądanie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. [...] data j.w. utrzymanej w mocy rozstrzygnięciem Wojewody z dnia 30 stycznia 2018 r. znak: [...] Pierwsza została złożona w dniu 29 marca 2018 r.. Wobec powyższego skarga z dnia 11 maja 2018 r. została potraktowana jako jedno żądanie zainicjowane skargą z dnia 29 stycznia 2018 r. Po zapoznaniu się z treścią skargi z dnia 29 marca 2018 r., wezwaniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wystąpiono do skarżącej o jednoznaczne sprecyzowanie, czy to wystąpienie należy traktować jako podanie o wznowienie postępowania (art. 147 K.p.a.) lub wniosek o stwierdzenie nieważności (art. 157 § 2 K.p.a.) w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji. Pouczono, że w przypadku nie złożenia jednoznacznego oświadczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania nastąpi pozostawienie pisma z dnia 29 marca 2018 r. bez rozpoznania. W tym okresie, jako uzupełnienie skargi S. B. złożyła pismo z dnia 23 kwietnia 2018 r., w którym zawarła prośbę "o zamknięcie budowy" realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K.. To żądanie zostało skierowane za pismem z dnia 2 maja 2018 r. do załatwienia według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta K.. Kolejne pismo z dnia 11 maja 2018 r. nazwane skargą zawierało ponowne żądanie uchylenia decyzji I instancji ale nadal nie zawierało odpowiedzi na wezwanie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 18 kwietnia 2018 r., pomimo jego wpływu w okresie otwartym do sprecyzowania żądania zawartego w skardze z dnia 29 marca 2018 r. Od deklaracji zatem uzależnione było dalsze działanie, o czym Wojewoda poinformował w piśmie z dnia 17 maja 2018 r. zawierającym również wyjaśnienia, co do pism z dnia 23 kwietnia 2018 r. i 11 maja 2018 r. Skarga z dnia 11 maja 2018 r. nie mogła być potraktowana jako odrębne wystąpienie, przy już wcześniej skierowanej do Wojewody skardze z dnia 29 marca 2018 r. zawierającej to samo żądanie a wobec, której zostały podjęte wyżej wskazane działania. W momencie wpływu skargi z dnia 11 maja 2018 r. istniał zatem okres otwarty do jednoznacznego wypowiedzenia się, co do skierowanej skargi z dnia 29 marca 2018 roku. Wobec jego upływu w dniu 19 maja 2018 r. za pismem z dnia 6 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. poinformowano skarżącą o pozostawieniu bez rozpoznania skargi z dnia 29 marca 2018 r. Powyższe wiązało się z brakiem podjęcia działań również do tego samego żądania zawartego w wystąpieniu - skardze z dnia 11 maja 2018 r., a zainicjowanym skargą z dnia 29 marca 2018 r. W piśmie pozostawiającym bez rozpoznania wyjaśniono motywy podjętego działania. Jednocześnie poinformowano o możliwości złożenia w każdym czasie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z dnia 6 września 2017 r. znak: [...], wobec rozstrzygnięcia Wojewody z dnia 30 stycznia 2018 r. znak: [...], do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 K.p.a. do Wojewody przy czym z zachowaniem terminów określonych w art. 148 K.p.a. W odpowiedzi na wystąpienie S. B. z dnia 5 lipca 2018 r. jakie działania zostały podjęte wobec skargi z dnia 11 maja 2018 r. na decyzje Prezydenta Miasta K., Wojewoda udzielił stosownych wyjaśnień za pismem z dnia 19 lipca 2018 r. Powyższe działania organu świadczą o tym, że w żadnym razie nie zachodzi tan bezczynności po stronie organu prowadzącego postępowanie to jest - Wojewody, a organ ten bez zbędnej zwłoki podjął działania celem załatwienia sprawy o czym na bieżąco poinformował Skarżącą S. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca warunek ten spełniła – na co wskazuje treść postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 sierpnia 2018 r. (k. 25 akt sądowych). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że istotną trudność stanowi ustalenie przedmiotu skargi do sądu administracyjnego oraz jej zakresu. S. B. skarży bezczynność Wojewody, natomiast uzasadnienie skargi w ogromnej większości dotyczy niewłaściwych – jej zdaniem – zachowań Prezydenta Miasta K.. Kierując się dosłownym brzmieniem początku skargi Sąd uznał, że chodzi o niezałatwienie przez Wojewodę pisma skarżącej z daty 11 maja 2018 r. Aby ocenić zasadność wniesionej skargi na bezczynność Wojewody należy prześledzić czynności podejmowane kolejno przez ten organ w związku z pismem skarżącej z daty 11 maja 2018 r. Wojewoda podkreśla, że pismo to stanowiło kontynuację wcześniejszego pisma S. B. z 29 marca 2018 r., zawierającym "skargę na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia wydaną z pozwoleniem o zabudowie mieszkalnej na działkach [...], [...], [...] przy ul. [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]". Oba te pisma poruszają te same wątki i problemy. W odpowiedzi na pismo z 29 marca 2018 r. Wojewoda pismem z 18 kwietnia 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa Wojewoda wezwał S. B. do sprecyzowania treści powyższego wystąpienia pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W szczególności zwrócono się o wyjaśnienie, czy pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania albo o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z 6 września 2018 r. znak [...] Jednocześnie pouczono, że brak wyjaśnienia powyższych kwestii w terminie 14 dni spowoduje pozostawienie bez rozpoznania pisma z 29 marca 2018 r. Następnie skarżąca złożyła do Wojewody pismo datowane na 23 kwietnia 2018 r., które zostało przesłane zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Następnie w dniu 11 maja 2018 r. S. B. złożyła kolejną skargę, wskazując m.in., że "zaskarża w całości decyzję Prezydenta Miasta K. prof. J. M. z dnia 6 września 2017 r., Nr [...].[...], znak: [...] [...] pozwolenie na zabudowę mieszkalną na działkach [...], [...], [...] przy ul. [...] obr. [...] jedn. ewidencyjna [...] w K.". W odpowiedzi na to pismo Wojewoda w piśmie z 17 maja 2018 r. poinformował S. B., że podanie z 11 maja 2018 r. nie stanowi sprecyzowania skargi z 29 marca 2018 r, zaś termin na jej sprecyzowanie upływa z dniem 19 maja 2018 r. Do tego dnia organ oczekuje na deklarację w jaki sposób należy traktować wystąpienie zawarte w piśmie – skardze z 29 marca 2018 r., zawierające żądanie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z 6 września 2017 r. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie z 18 kwietnia 2018 r., pismem z 6 czerwca 2018 r., znak: [...] Wojewoda poinformował o pozostawieniu bez rozpoznania pisma z 29 marca 2018 r. W ocenie Sądu podejmowane kolejno czynności Wojewody były prawidłowe i nie nosiły cech bezczynności. Z pisma noszącego datę 11 maja 2018 r. wynika, że S. B. kwestionuje decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ten sam zakres miało wcześniejsze pismo skarżącej z 29 marca 2018 r. Wojewoda prawidłowo zastosował w przypadku wcześniejszego pisma wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem na podstawie treści tego pisma nie dało się ustalić jakie żądanie procesowe zawiera, a w szczególności czy skarżąca żąda wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta K. z 6 września 2017 r. Zgodnie z powołanym art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ponieważ pismo z 11 maja 2018 r. zostało złożone w otwartym terminie do usunięcia wymienionych braków, a jednocześnie samo było dotknięte takimi samymi brakami (również nie wynikało z niego jaki tryb postępowania chce zainicjować skarżąca), to nie było potrzeby ponownego kierowania do S. B. wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. oraz nadawania odrębnego biegu temu wnioskowi. Wobec nieuzupełnienie braków, pismo z 29 marca 2018 r. pozostawiono bez rozpoznania, o czym Wojewoda poinformował skarżącą w piśmie z dnia 6 czerwca 2018 r. W piśmie tym Wojewoda powołał pismo skarżącej z daty 11 maja 2018 r., jednakże nie zawarł odrębnego rozstrzygnięcia w jego przedmiocie. W ocenie Sądu nie stanowi to jednak uchybienia, biorąc pod uwagę, że treść tego pisma, a zwłaszcza zawarte w nim żądanie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę było tożsame z żądaniem zawartym w pierwszym piśmie S. B. z 29 marca 2018 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obydwa te pisma skarżącej nie pozwalały na ich jednoznaczne zakwalifikowanie jako wszczynające postępowanie w określonym trybie nadzwyczajnym i zasadnie organ wzywał do złożenia wyjaśnień w tej kwestii. Skoro brak formalny nie został uzupełniony, prawidłowo pozostawiono żądanie skarżącej bez rozpoznania. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z 16 sierpnia 2018 r., wydanym na skutek rozpoznania ponaglenia, iż skarga z 11 maja 2018 r. stanowiła odrębne podanie od skargi z 29 marca 2018 i należało odrębnie wezwać autorkę obu pism do sprecyzowania treści każdego z nich, a następnie każdemu z osobna nadać właściwy bieg. Przede wszystkim Sąd nie podziela oceny, iż pismo z 11 maja 2018 r. stanowi skargę wniesioną w trybie art. 221 i następne k.p.a. Gdyby tak było, Sąd nie mógłby rozpoznać skargi na bezczynność, bowiem ewentualna bezczynność w załatwianiu skarg i wniosków leży poza zakresem kognicji sądów administracyjnych (tak NSA m. in. w postanowieniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2783/13, LEX nr 1440514 oraz z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. I OSK 2621/13, LEX nr 1440263). Ponadto Sąd zgadza się z Wojewodą, iż pismo z 11 maja 2018 r. nie miało odrębnego bytu prawnego, nie wymagało osobnego wzywania do uzupełnienia braków formalnych oraz osobnego pisma o pozostawieniu go bez rozpoznania. Tylko na marginesie należy wspomnieć, że decyzja o pozwoleniu na budowę, kwestionowana przez skarżącą w obydwu jej pismach została w postępowaniu odwoławczym utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. znak: [...], natomiast decyzja Wojewody została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Kr 475/18. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że działania Wojewody podejmowane w związku z pismem S. B. z 11 maja 2018 r. nie nosiły cech bezczynności, dlatego też skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.