II OSK 516/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 316/16 w sprawie ze skargi W. K. T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 316/16 oddalił skargę W.K.T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], Starosta Policki udzielił Gminie Dobra pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w przedmiocie wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych do wód, tj. Kanału Wołczkowskiego z oczyszczalni ścieków RLM 24000 w m. Redlica, istniejącym wylotem kanalizacyjnym, zmienionego następnie decyzją z dnia 4 lipca 2013 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., W.K. T. zwróciła o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, w którym to postępowaniu strona bez własnej winy nie brała udziału. Starosta Policki postanowieniem z dnia 24 września 2014 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty Polickiego z dnia 13 maja 2013 r., nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Starosta Policki, decyzją z dnia 23 lutego 2015 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Polickiego z dnia 13 maja 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż teren działki sąsiadującej z Kanałem Wołczkowskim o nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Dobra, będącej własnością wnoszącej jest znacznie oddalony (ok. 1,5 km) od istniejącego wylotu kanalizacyjnego, którym to do Kanału Wołczkowskiego odprowadzane są oczyszczone ścieki pochodzące z oczyszczalni ścieków w m. Redlica i znajduje się w innym obrębie ewidencyjnym. Działka nie znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, który został wyznaczony dla oczyszczalni ścieków w m. Redlica i naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową. Zdaniem organu brak jest przepisu prawa materialnego, który przyznawałby wnoszącej przymiot strony przedmiotowego postępowania, jako że nie jest władającym powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania korzystania z wód, będącego przedmiotem udzielonego Gminie Dobra pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania W.K.T., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie (dalej jako Dyrektor RZGW), decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Polickiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Policki nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska i decyzją z dnia 4 listopada 2015 r., nr [...], odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 13 maja 2013 r. W.K. T. wniosła od tej decyzji odwołanie. Decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r., nr [...] Dyrektor RZGW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej jako u.p.w.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Polickiego z dnia 4 listopada 2015 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia każdego pozwolenia wodnoprawnego jest art. 127 ust. 7 u.p.w. Podkreślił również, że przepis art. 127 ust. 7 u.p.w. stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. ustalającego definicję strony. W konsekwencji, stronami postępowania w sprawie udzielenia ww. pozwolenia są wyłącznie podmioty wymienione w art. 127 ust. 7 u.p.w. Dyrektor RZGW wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, określenie zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód, polegającego na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków z gminnej oczyszczalni ścieków w Redlicy do wód Rowu Wołczkowskiego, należy traktować w dwóch aspektach, a mianowicie: określenia zasięgu oddziaływania zrzutu na jakość wód Rowu Wołczkowskiego oraz określenia zasięgu oddziaływania zwiększonej ilości wód prowadzonych w korycie Rowu Wołczowskiego, w związku z wprowadzaniem ścieków. Odnosząc się do pierwszego aspektu organ odwoławczy wskazał, że ścieki wprowadzone w część strumienia rzecznego rozprzestrzeniają się w całym strumieniu w wyniku zmieszania się strumienia ścieków ze strumieniem wody rzecznej. Po pewnym czasie w przekroju rzeki poniżej miejsca wprowadzenia ścieków ustala się pełne wymieszanie ścieków z wodą rzeczną. Mieszanie się ścieków z wodą rzeczną jest zjawiskiem złożonym, zależnym od wielu czynników. Na jego przebieg istotny wpływ mają między innymi: stosunek natężeń przepływu ścieków i wody rzecznej, prędkość przepływu wody w rzece, hydrauliczne i morfologiczne właściwości koryta rzeki, sposób i miejsce wprowadzenia ścieków do rzeki oraz prędkość ścieków wypływających z wylotu kanalizacyjnego. Uproszczone obliczenia zasięgu oddziaływania ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w Redlicy - pełnego wymieszania wód odbiornika z wprowadzanymi ściekami - zostały przedstawione na str. 11-12 "Operatu wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - wprowadzanie oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych z oczyszczalni ścieków w miejscowości Redlica" opracowanego przez Przedsiębiorstwo [...]. Zgodnie z nim, długość odcinka, na którym nastąpi pełne wymieszanie ścieków z wodami odbiornika wynosi 62 m. Natomiast odległość działki skarżącej od miejsca wprowadzania ścieków wynosi około 1500 m. Z uwagi na powyższe, a także ze względu na fakt, iż Rów Wołczkowski, na odcinku pomiędzy wylotem ścieków a działką skarżącej, stanowi odbiornik wód dopływających ciekami i rowami melioracyjnymi oraz wód opadowych z osiedla domków jednorodzinnych w Dobrej, nie można mówić o jakościowym wpływie zrzutu z oczyszczalni na powierzchnię ziemi skarżącej. Odnosząc się natomiast do kwestii określenia zasięgu oddziaływania zwiększonej ilości wód prowadzonych w korycie Rowu Wołczowskiego, w związku z wprowadzaniem ścieków, Dyrektor RZGW wskazał, iż w dokumentach sprawy znajdują się obliczenia przepustowości rowu, świadczące o jego przepustowości, wynoszącej 1,06 m³/s, natomiast rzeczywisty przepływ wody w Rowie Wołczkowskim wraz z wprowadzanymi do niego ściekami, wynosi około 0,12 m³/s. W związku z tak znaczną rezerwą przepustowości omawiany zrzut nie generuje oddziaływania na grunty sąsiednie pod względem ilościowym. Organ odwoławczy zauważył, że oczyszczalnia ścieków w Redlicy została wykonana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody Szczecińskiego z dnia 5 listopada 1998 r. nr [...] i oddana do eksploatacji w roku 2000. Przez cały 15-letni okres eksploatacji oczyszczalni ścieków w Redlicy nie ujawniono negatywnego wpływu zrzutu ścieków oczyszczonych na grunty przylegające do Rowu Wołczkowskiego. Z informacji posiadanych przez Dyrektora RZGW z urzędu, wyniki pomiarów jakości ścieków odprowadzanych do odbiornika wskazują, iż oczyszczalnia pracuje prawidłowo i nie następowało przekroczenie dopuszczalnych, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, wskaźników zanieczyszczeń. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie ustalił, iż W.K. T., z uwagi na brak oddziaływania zrzutu z oczyszczalni ścieków Redlica na urządzenia wodne oraz powierzchnię ziemi będące we władaniu skarżącej, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia Gminie Dobra pozwolenia wodnoprawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła W.K. T. zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 28 k.p.a. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 316/16 skargę W.K.T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia skargi przesądzające znaczenie miała odpowiedź na pytanie, czy działka skarżącej nr [...] położona była w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania i objętych wydanym przez Starostę Polickiego pozwoleniem wodnoprawnym. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, w ocenie Sądu w związku ze znaczną rezerwą przepustowości, omawiany zrzut nie generował oddziaływania na grunty sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżącej, pod względem ilościowym. Żadne dowody nie wskazywały, że ścieki odprowadzane z oczyszczalni w Redlicy będą oddziaływać w rozumieniu art. 127 ust. 7 u.p.w. na działkę skarżącej. W ocenie Sądu, skarżąca nie wskazała na konkretne i udokumentowane obliczenia dotyczące przepustowości Rowu Wołczkowskiego, zawarte w sporządzonym na jej zlecenie kontrraporcie lub ekspertyzie, które świadczyłyby o jego niekorzystnym oddziaływaniu na jej działkę. Tym samym za w pełni zasadne uznać należało stanowisko organów co do braku przymiotu strony skarżącej, skoro normy zawarte w u.p.w., w tym art. 127 ust. 7 pkt 5 wiążą interes prawny do występowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W.K.T., zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego - art 127 ust.7 pkt 5 u.p.w., poprzez odmowę uznania statusu prawnego skarżącej jako strony postępowania wodno-prawnego mimo istnienia oczywistego związku między obowiązującą normą prawa materialnego - w tym przypadku art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. a sytuacją prawną skarżącej, 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 i 151 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo, iż skarżąca wykazała, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 127 ust. 7 u.p.w. stosownie z treścią pkt 5 tej regulacji jako właściciel powierzchni ziemi obciążonej oddziaływaniem zwiększonej ilości wód prowadzonych w korycie Rowu Wołczkowskiego zrzutem oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w Redlicy, co czyni skarżącą stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodno-prawnego, 3. naruszenie przepisów postępowania – art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art 106 § 3 oraz 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione wnioskowanie z wydruku korespondencji elektronicznej z dnia 16.12.2015 r. przesłanej przez E.S. z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie był uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 134 § 1 i 151 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skarg. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W orzecznictwie wskazuje się, że o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić w sytuacji, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdy - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdy wydaje orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 26 listopada 2016 r., I OSK 528/14). Ogólnikowe tylko wskazanie w skardze kasacyjnej tego przepisu nie mogło być zatem skuteczne. Chybiony był również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 9 kwietnia 2015 r., II GSK 379/14; 28 maja 2014 r., II GSK 229/13; 14 maja 2014 r., II GSK 384/13; 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). Tego wymogu skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie spełnia. Nie był również trafny zarzut naruszenie przepisów postępowania – art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art 106 § 3 oraz 106 § 5 p.p.s.a. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy więc postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd I instancji. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego i nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.- jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a., a w konsekwencji powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; z dnia 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13; z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, z dnia 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, z dnia 26 kwietnia 2017 r. I OSK 2671/16). Nie był również uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 127 ust.7 pkt 5 u.p.w., poprzez odmowę uznania statusu prawnego skarżącej jako strony postępowania wodnoprawnego. Zgodnie z art 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Co do kwestii czy nieruchomość należąca do skarżącej kasacyjnie znajduje się w obszarze oddziaływania szczególnego korzystania z wód, polegającego na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków z gminnej oczyszczalni ścieków w Redlicy do wód Rowu Wołczkowskiego, to należy stwierdzić, że prawidłowo przeprowadzona przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pozwalała na jednoznaczne stwierdzenie, że nieruchomość skarżącej nie jest położona w zasięgu oddziaływania tego szczególnego korzystania z wód. Znaczne oddalenie nieruchomości skarżącej (ok. 1,5 km) od wylotu, którym to do Kanału Wołczkowskiego odprowadzane są oczyszczone ścieki pochodzące z oczyszczalni ścieków w Redlicy powoduje, że ani ze względu na jakość wód Rowu Wołczkowskiego, ani ze względu na zwiększoną ilość wód w Rowie Wołczowskim, korzystanie z tego odprowadzenia nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącej. Powyższe oznacza, że z mocy art. 127 ust.7 pkt 5 u.p.w. skarżąca kasacyjnie nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.