I OW 154/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w G. a Starostą G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. z dnia [...] października 2015 r. o przyznanie kosztów dozoru pojazdu i wynagrodzenia za dozór postanawia: wskazać Starostę G. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Działając na podstawie art. 22 § 2 K.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej P.p.s.a., Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. zwrócił się w dniu [...] czerwca 2019 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Starostą G.. Jego zdaniem Starosta G. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku J. K. o przyznanie kosztów dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór i wydania postanowienia w trybie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314). Naczelnik Urzędu Skarbowego (dalej US) w G. wskazał, że prowadząca parking depozytowy J. K. zwróciła się w dniu [...] września 2015 r. o przyznanie kosztów dozoru pojazdu F. [...] nr rej. [...] i wynagrodzenia za dozór. Pojazd ten został usunięty na prowadzony przez nią parking na polecenie Policji w dniu [...] listopada 2000 r. i w dniu czerwca 2005 r. odebrany z parkingu przez osobę upoważnioną do tej czynności przez Naczelnika US w G.. Następnie pojazd został przejęty przez Skarb Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. wydaną na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez Naczelnika US w G.. Naczelnik US pokrył koszty przechowywania pojazdu w okresie od [...] maja 2001 r. (tj. od dnia wpływu dokumentów pojazdu do Urzędu Skarbowego) do dnia odebrania pojazdu z parkingu depozytowego, tj. [...] czerwca 2005 r. Prowadząca parking stwierdziła, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 należy jej się zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór za cały okres przechowywania pojazdu, tj. od [...] listopada 2000 r. do [...] maja 2001 r. Naczelnik US wyjaśnił, że prowadząca parking depozytowy złożyła w 2015 r. ponad [...] wniosków tego samego typu odnośnie pojazdów likwidowanych w latach 2004 do 2008. W sprawie pierwszego wniosku z [...] marca 2015 r. Starosta G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Naczelnikiem US w G.. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OW 171/15 wskazał jako organ właściwy w sprawie Starostę G.. Mając na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelnik US w G. uznał się za niewłaściwy również w sprawie pozostałych wniosków i działając w oparciu o art. 65 § 1 K.p.a., przekazał je do załatwienia Staroście G.. Starosta G., nie zgadzając się z tym stanowiskiem, zwrócił Naczelnikowi US w G. część otrzymanych wniosków (w ilości [...]), jako organowi właściwemu, ponieważ w okresie którego one dotyczą, przepadek samochodów nastąpił na rzecz Skarbu Państwa, a nie na rzecz Powiatu. Zatem, nie ma podstaw, by Starosta wypłacał dochodzone wynagrodzenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Starosta G. powołał się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r., nr [...], inne postanowienia wydane w analogicznych sprawach, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w składzie 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14 oraz interpretację przepisów przedstawioną przez Departament Prawny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Nie odniósł się natomiast do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., dotyczącego pierwszego wniosku strony z dnia [...] marca 2015 r. W ocenie Naczelnika US w G., wniosek będący przedmiotem sporu kompetencyjnego złożony został w 2015 r., tj. po nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym i dodaniu do niego art. 10h w brzmieniu obowiązującym. Przepis ten wprost wskazuje starostę jako organ właściwy do załatwienia tego rodzaju wniosków. Ponadto wniosek ten zawiera stan faktyczny bardzo podobny do pierwszego wniosku z dnia [...] marca 2015 r. - co do którego wydane zostało postanowienie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OW 171/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę G. jako organ właściwy w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Naczelnika US w G., Starosta G. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Naczelnika US w G. jako właściwego do rozpoznania sprawy wyjaśniając, że wniosek dotyczy przyznania kosztów dozoru pojazdu i wynagrodzenia za dozór za okres od [...] listopada 2000 r. do [...] maja 2001 r., a więc okresu sprzed kilkunastu lat. Pojazd marki F. [...] o nr rej [...] został przejęty przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika US w G. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], a następnie zlikwidowany w 2005 r. przez ten sam organ. Zdaniem Starosty G., organem właściwym do wydania postanowienia na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) dalej "u.p.e.a." w sprawie powyższego wniosku jest Naczelnik US w G. jako organ egzekucyjny, który dokonał likwidacji przedmiotowego pojazdu, a co za tym idzie - powinien rozliczyć koszty postępowania egzekucyjnego oraz jako organ, który w imieniu Skarbu Państwa wydał decyzję o przejęciu tego pojazdu przez Skarb Państwa. Starostowie uzyskali zadania w zakresie występowania z wnioskiem o przepadek na rzecz powiatów pojazdów usuniętych z drogi w okolicznościach wskazanych w art. 130a ust. 1 z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) dopiero z dniem [...] września 2010 r., zgodnie z ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018). Starosta g. odniósł się do przepisów przejściowych ww. ustawy i stwierdził, że w sprawie nie może mieć zastosowania jej art. 12 ust. 1 ani też ust. 2, gdyż pojazd został przejęty na rzecz Skarbu Państwa, a sprawa została zakończona przed wejściem w życie ustawy. Odnosząc się do art. 130a ust. 10, 10a - f ustawy Prawo o ruchu drogowym w wersji publ. w Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, Starosta wskazał, że regulacje tam zawarte odnoszą się wyłącznie do postępowania dotyczącego przepadku pojazdów na rzecz powiatu, a starostowie są organami egzekucyjnymi wyłącznie w celu wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu i wykonania przepadku. W ocenie Starosty, w sprawie zastosowanie mają przepisy "u.p.e.a." oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z art. 102 § 2 wyżej powołanej ustawy i § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia, starosta jest właściwy w sprawach z zakresu pojazdów przejętych na rzecz powiatu, zaś w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 w pozostałych sprawach właściwy jest naczelnik urzędu skarbowego. Na potwierdzenie swego stanowiska Starosta przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 4/14 (publ. CBOSA). Starosta zacytował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przestawione w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r. nr [...], zgodnie z którym w przypadku, gdy przed [...] września 2010 r. samochód przeszedł na rzecz Skarbu Państwa, co zostało potwierdzone stosowną decyzją naczelnika urzędu skarbowego, to w świetle powyższych regulacji, również obecnie organem właściwym do wydania postanowienia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w sprawie kosztów i wynagrodzenia dozorcy - przedsiębiorcy prowadzącego parking, na którym przechowywany był pojazd usunięty z drogi - jest właściwy naczelnik urzędu skarbowego. Wynika to z faktu, że pojazd ten nie przepadł na rzecz powiatu. Starosta uznał stanowisko to za zgodne z interpretacją przepisów przedstawioną przez Departament Prawny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Odwołał się nadto do pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie Starosty G. w przedmiocie możliwości zapłaty przez powiat kosztów przechowywania i dozoru pojazdów, których własność nabył Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika US. Zgodnie z treścią tego pisma, umieszczenie wydatku w budżecie musi wynikać z wyraźnego upoważnienia wynikającego z przepisów prawa. Zaniechania ze strony Urzędu Skarbowego, jakie miały miejsce w przeszłości, dotyczące braku zapłaty kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu nie mogą powodować obciążenia finansowego powiatu. Żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje następstwa prawnego Powiatu w w/w sprawach. Organ zaznaczył, że przedmiotowy wniosek, jest jednym z kilkudziesięciu dotyczących nierozliczonych kosztów przechowywania i dozoru pojazdów zlikwidowanych przed kilkunastu laty przez Naczelników Urzędów Skarbowych w G. i P. i obejmuje kwotę [...] zł. W tym kontekście wskazał, że zobowiązanie Powiatu z tego tytułu byłoby niemożliwe do zrealizowania w szczególności, gdy powiaty dysponują ograniczoną pulą dochodów własnych, nie mają przyznanego uprawnienia ustalania własnych podatków i opłat, nie mogą również prowadzić działalności gospodarczej w zakresie wykraczającym poza zadanie o charakterze użyteczności publicznej, a w konsekwencji mają ograniczoną możliwość dofinansowania realizacji zadań z własnych środków. Podsumowując organ stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym nie można domniemywać obowiązków, zwłaszcza o charakterze finansowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne na podstawie art. 4 P.p.s.a. rozpoznają spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uznają swą właściwość w konkretnej sprawie (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 2 K.p.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie powstał spór kompetencyjny pomiędzy Starostą G., a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w G. o rozpoznanie wniosku z daty [...] września 2015 r. w sprawie o przyznanie kosztów dozoru pojazdu usuniętego z drogi publicznej i wynagrodzenia za dozoru tego pojazdu. Stosownie do treści art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i tejże ustawy. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 10k ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018), zmieniającej z dniem 4 września 2010 r. ustawę Prawo o ruchu drogowym. W ustawie zmieniającej zamieszczone zostały również regulacje międzyczasowe, m.in. w art. 13. W przepisie tym rozstrzygnięto o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w jej dotychczasowym brzmieniu. W przepisie intertemporalnym pominięto co prawda kwestię organu, który ma wydać orzeczenie w przedmiocie kosztów, w tym tych ciążących na Skarbie Państwa, jednak nie uregulowano jej w sposób odmienny niż przewidziany w art. 130a ust. 10h ustawy. Oznacza to, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym sprawę tę, w myśl tego ostatniego przepisu rozstrzyga starosta w drodze decyzji (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 96/11, z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 152/11, z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OW 139/12i z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OW 231/12, publ. CBOSA). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2971/12, przepisy przejściowe nie dopuszczają możliwości dalszego stosowania w tych sprawach art. 102 § 2 u.p.e.a. i rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji podzielić należy stanowisko wyrażone w przywołanym postanowieniu, zgodnie z którym stosownie do ogólnej zasady intertemporalnej, w sprawie, w której powstał spór kompetencyjny może znaleźć zastosowanie wyłącznie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania. Słusznie zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. podnosił, że wniosek o zapłatę kosztów dozoru w przedmiotowej sprawie został złożony w czasie, kiedy ten ostatni z wymienionych powyżej przepis już obowiązywał. Skutkiem tego jest bowiem utrata kompetencji w unormowanej nim materii przez naczelników urzędów skarbowych jako organów egzekucyjnych uprawnionych do przyznawania kosztów na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Z tego względu bez znaczenia pozostaje to, że należności w niniejszej sprawie dotyczą okresu sprzed wejścia w życie ustawy z 22 lipca 2010 r. Okoliczność ta nie ma wpływu na właściwość organu rozstrzygającego o tych należnościach, sprawia natomiast, że organ ten musi uwzględnić zasady ich ustalania, m.in. określające podmiot zobowiązany w tym zakresie, które odnoszą się do danego okresu i wynikają z przepisów prawa, w tym przepisów intertemporalnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko wydaje się już ugruntowane (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OW 95/12; z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt I OW 93/12; z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt I OW 46/15; z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt I OW 320/17; z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OW 351/17, z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 151/14, publ. CBOSA). W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyłącznie wskazanie organu właściwego w danej sprawie. W przypadku sprawy zainicjowanej wnioskiem Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. jest to sprawa prowadzona w przedmiocie przyznania kosztów dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga natomiast o tym kto ponosić będzie koszty dozoru. Dlatego argumenty Starosty G. o braku możliwości zapłaty przez powiat kosztów przechowywania i dozoru pojazdów, których własność nabył Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego.. Na marginesie tylko można przypomnieć pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2015 r. wydanym w składzie 7 sędziów sygn. I OPS 4/14 (publ. CBOSA), w którym przyjęto, że skoro właścicielem pojazdu po orzeczeniu sądu cywilnego o jego przepadku, w oparciu o przepis art. 130a ust. 10 ustawy staje się powiat – to powiat powinien ponosić wszystkie koszty związane z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, zniszczeniem lub sprzedażą pojazdu. Jeżeli natomiast własność pojazdu przeszła na rzecz Skarbu Państwa na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, to Skarb Państwa powinien być obciążony tymi kosztami. Reasumując, skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte już po nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym i po dodaniu do ustawy art. 130a ust. 10h w brzmieniu aktualnie obowiązującym, organem właściwym w sprawie jest Starosta G.. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.