II SA/Wa 421/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. oraz R. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia była uchwała w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta [...], zwana dalej "Uchwałą". Orzeczono nią o nie wyrażeniu zgody na umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu p. J. i R. S., zwanych dalej "Wnioskodawcami". W uzasadnieniu uchwały wskazano: - Wnioskodawcy ubiegali się o najem lokalu wraz z trójką dzieci; zamieszkują w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]; jego najemcą jest matka Wnioskodawcy; w lokalu zameldowany jest Wnioskodawca wraz z dziećmi oraz najemca; Wnioskodawczyni nie ma stałego zameldowania; lokal nr [...] składa się z pokoju, kuchni i łazienki - powierzchnia użytkowa wynosi 34,00 m2, a mieszkalna - 20,14 m2; w lokalu - według złożonego oświadczenia - zamieszkuje 6 osób, - w spisanym [...] września 2017 r. protokole z przesłuchania Wnioskodawczyni zeznała, że w lokalu zamieszkuje też najemca lokalu; wykazano go również w złożonym wniosku; przeprowadzona w tym samym dniu wizja w lokalu oraz wywiad wśród sąsiadów nie potwierdziły, aby najemca lokalu nr [...] w nim zamieszkiwał, - wobec tego w lokalu na pobyt stały zamieszkuje 5 osób; jest to niezgodne ze złożonym wnioskiem i oświadczeniem, składanym przez Wnioskodawczynię, - średni miesięczny dochód Wnioskodawców wynosi 1.942,07 zł na osobę, - Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała sprawę negatywnie, - rozpatrując sprawę Zarząd Dzielnicy wziął pod uwagę, że Wnioskodawczyni potwierdziła nieprawdę; ponadto dochody Wnioskodawców przekraczają kryterium dochodowe, - wniosek został rozpatrzony na podstawie § 4 pkt 2 i § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zwanej dalej "uchwałą mieszkaniową". W skardze zarzucono naruszenie - § 4 uchwały mieszkaniowej, poprzez jego niezastosowanie; doprowadziło to do odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu oraz niezakwalifikowania i nieumieszczenia Wnioskodawców na liście osób, oczekujących na najem lokalu mieszkaniowego z zasobów miasta; tymczasem Wnioskodawcy spełniają kryteria, wskazane w powołanym przepisie – dochodowe i mieszkaniowe, - § 22 ust. 2 uchwały mieszkaniowej, poprzez jego niezastosowanie, doprowadziło to do braku wnikliwej analizy sprawy, pomimo ciążącego na organie obowiązku, - § 1 pkt 24 uchwały mieszkaniowej, poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie; polegało ono - jak można tylko wywnioskować z uzasadnienia pism - na przyjęciu dochodu Wnioskodawcy za jego przychód; średni miesięczny dochód dla 5 osobowej rodziny to bowiem kwota 8000,- zł (5 osób x 1.600,- zł); natomiast z dokumentów, złożonych przez Wnioskodawcę wynika, że jego dochód z ostatnich 6 miesięcy to kwota 25.029,59 zł; na osobę daje to 834 zł miesięcznie; Wnioskodawczyni jest natomiast osobą bezrobotną, - art. 21 ust. 3 pkt. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie lokatorów", poprzez jego niezastosowanie; doprowadziło to do nierozpoznania i niezałatwienia wniosku zgodnie z prawem, - art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.",, poprzez nieuwzględnienie wniosku, pomimo naruszenia tym: - zasady praworządności oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu Wnioskodawców; wydano Uchwałę sprzeczną z prawem; - wynikającej z art. 8 i 9 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasady informowania stron; skutkowało to m.in. brakiem możliwości stworzenia rzeczywistego obrazu sprawy, a tym samym trafnego rozstrzygnięcia, - § 22 ust. 5 uchwały mieszkaniowej, poprzez jego nieuzasadnione i bezpodstawne zastosowanie; tymczasem najemca mieszka w lokalu nr [...]; jest to zresztą bez znaczenia; przy rozpoznaniu wniosku liczą się bowiem kryteria, wskazane w art. 4 uchwały mieszkaniowej; Wnioskodawcy spełniają je niezależnie od tego czy najemca mieszka w lokalu, - art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r. poz. 1509 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie; przyjęto za dochód przychód Wnioskodawcy - można tak wywnioskować z uzasadnienia Uchwały, - art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia zwanej 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", poprzez jego niezastosowanie; miejscem bowiem zamieszkania najemcy jest to, gdzie przebywa z zamiarem stałego pobytu; jest to lokal nr [...] w [...]. Wywodzono również, że organ popełnił błędy w ustaleniach faktycznych i miało to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie przyjęto jakoby: - 5 osobowa rodzina (w tym 3 małych dzieci) nie spełniała warunków określonych w § 4 ust. 1 uchwały mieszkaniowej; tymczasem na jednego członka rodziny Wnioskodawców i najemcy przypada 3,33 m2; mieszkają bowiem w mieszkaniu komunalnym o metrażu 34 m2, w tym pokój mieszkalny - 20 m2; tym samym spełniają pierwszy warunek, wynikający z § 4 pkt 1, - Wnioskodawcy nie spełniali kryterium dochodowego, określonego w § 4 pkt 2 uchwały mieszkaniowej; tymczasem na jednego członka rodziny - według złożonego zaświadczenia - przypada około 834 zł miesięcznie; Wnioskodawczyni bowiem nie pracuje, zaś Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą; średni dochód z ostatnich 6 miesiący wynosi 25.029,59 zł (dokumenty w aktach), - najemca nie zamieszkiwał w lokalu nr [...]; uznano, że doszło do poświadczenie nieprawdy; doprowadziło to do bezprawnego i niezrozumiałego zastosowania § 22 ust. 5 uchwały mieszkaniowej; tymczasem najemca zamieszkuje w tym lokalu; jest to przy tym bez znaczenia dla sprawy; Wnioskodawcy mieszkają bowiem w trudnych warunkach mieszkaniowy - na osobę przypada poniżej 6 m2. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty, wskazują dodatkowo, że organ nie wyjaśniał, gdzie w istocie zamieszkuje najemca, w tym pominął okoliczność jego przebywała na rekonwalescencji w zakładzie leczniczym, na co istnieją stosowne dokumenty. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że zarzuty są bezzasadne. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak trafnie wskazuje się w judykaturze: "(....) uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 kwestionowanej uchwały oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki." (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1428/17 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym kontekście trzeba uznać za trafne te zarzuty skargi, gdzie wskazano, że ze stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu kwestionowanego aktu nie wynika, na jakiej podstawie dokonano w sprawie części istotnych ustaleń faktycznych. Jak stanowi § 4 uchwały mieszkaniowej lokale z zasobu mieszkaniowego Miasta mogą być przydzielane osobom przy spełnieniu równocześnie dwóch warunków. Jeden z nich dotyczy sytuacji materialnej (progu dochodowego) zaś drugi aktualnych faktycznych warunków mieszkaniowych (nieprzekraczanie konkretnego metrażu na osobę). Jedną z przesłanek braku zgody na umieszczenie Wnioskodawców na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu była konstatacja, że - w ich przypadku - doszło do przekroczenia progu dochodowego. Wskazano, że wynosi on 1942 zł na osobę w miesiącu, przekraczając maksymalny określony uchwałą mieszkaniową - równy tzw. minimum dochodowemu, w rozumieniu § 1 pkt 26 tego samego aktu (kwoty tej nota bene także nie wymieniono, co nie mogło mieć jednak wypływu na wynik danej sprawy - jest ona bowiem określona normatywnie, wobec stosownego odesłania). Z treści uzasadnienia Uchwały nie wynika jednak, na podstawie jakich dokumentów i w wedle jakich wyliczeń określono dochód na osobę w rodzinie Wnioskodawców. Nie sposób więc ustalić, jaki stan faktyczny miał na uwadze podejmując Uchwałę Zarząd Dzielnicy, aby skonfrontować prawidłowość wniosków z treścią zgromadzonych w sprawie dokumentów. Skarżący wywodzi, jakoby mylnie przychód z prowadzonej przezeń działalności potraktowano jako dochód. Jednakże weryfikacja tego zarzutu nie jest możliwa. Z treści uzasadnienia Uchwały nie wynika bowiem skąd wywodzono, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie Wnioskodawców wynosił wskazaną tam kwotę. Trafnie podnoszono także w skardze, że nie było podstaw dla ustalenia, że Skarżący nie spełniali wymagań, zakreślonych § 4 pkt 1 uchwały mieszkaniowej, w kontekście przypadającej aktualnie na osobę powierzchni lokalu. Wedle ustaleń organu powierzchnia mieszkalna, obecnie zajmowanego przez Wnioskodawców lokalu, wynosi 20,14 m2. Oświadczyli oni natomiast, że zamieszkuje tam 6 osób - Wnioskodawcy z dziećmi oraz najemca lokalu. Organ kwestionował wprawdzie zamieszkiwanie w lokalu tego ostatniego. Nie mogło mieć to jednak wpływu na konstatację, że - gdy w danym lokalu zamieszkuje jedynie 5 osób - także maksymalna norma, uprawniająca do ubiegania się o lokal, nie została przekroczona (5 x 6 m2 powierzchni mieszkalnej, co dawałoby 30 m2 na daną rodzinę). Wprawdzie - w myśl, powołanego przez organ w Uchwale, § 22 ust. 5 uchwały mieszkaniowej - przesłanką odmowy zakwalifikowania wniosku może być potwierdzenie w nim nieprawdy. Jednakże organ gminy nie ma w danym zakresie dowolności. Skoro poświadczenie nieprawdy może, lecz nie musi, być przesłanką odmowy zakwalifikowania wniosku, to w każdym przypadku konieczne jest rozważenie, czy podanie nieprawdziwych informacji ma istotne znaczenie - uniemożliwia prawidłowe załatwienie sprawy, jest realną przeszkodą dla dokonania istotnych w sprawie ustaleń. W danym przypadku chodziło o przesądzenie, czy Wnioskodawcy wraz z dziećmi spełniają warunki, określone w § 4 pkt 1 uchwały mieszkaniowej, w kontekście wielkości powierzchni mieszkalnej. Kwestia, czy w istocie zamieszkuje tam także najemca nie mogła mieć znaczenia dla stosownej oceny w danym zakresie. Co trafnie bowiem podniesiono w skardze, także bez uwzględnienia zamieszkiwania najemcy Wnioskodawcy nie dysponują metrażem większym niż określony w uchwale mieszkaniowej (6 m2 na osobę). Nie jest więc wykluczone ich zakwalifikowanie do przydziału lokalu komunalnego. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że uchwała mieszkaniowa nie mogłaby nawet zawierać zastrzeżenia o obligatoryjnym odrzuceniu wniosku w przypadku poświadczenia w nim jakiejkolwiek nieprawdy. Tego rodzaju warunek negatywny uzyskania lokalu musiałby wynikać bezpośrednio z regulacji szczebla ustawowego bądź zawartego tam wyraźnego upoważnienia do wprowadzenia takiej zasady w akcie prawa miejscowego. Natomiast dopuszczalne było wskazanie w treści uchwały mieszkaniowej, że o ile - wobec przekazywania nieprawdziwych informacji - ustalenie istotnych okoliczności w sprawie nie jest możliwe stanowi to przesłankę nieuwzględnienia wniosku. Przypadku tego rodzaju w danej sprawie jednak dotąd nie wykazano. Przedwczesne byłoby z kolei odnoszenie się przez Sąd do podniesionej w skardze kwestii, czy trafnie skonstatowano w sprawie, że w lokalu nie zamieszkuje najemca. W danym zakresie uzasadnienie Uchwały jest także nazbyt lakoniczne. Nie daje to Sądowi możliwości oceny, które ustalenia miał na uwadze organ, konstatując o braku zamieszkiwania najemcy w lokalu. W uzasadnieniu przywołano wprawdzie fakt przeprowadzenia wizji w lokalu oraz wywiadu wśród sąsiadów. Nie wskazano jednak wobec jakich spostrzeżeń oraz jakich oświadczeń których osób skonstatowano o braku zamieszkiwania najemczyni w lokalu. Przedwczesna byłaby więc ocena przez Sąd, czy wnioski organu w danym zakresie są prawidłowe w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak już wskazano kwestia zamieszkiwania najemcy lokalu nie może mieć zresztą znaczenia dla oceny, czy Wnioskodawcy są w ogóle uprawnieni do uzyskania lokalu z zasobów Miasta. Może być to natomiast istotne dla oceny ich faktycznej aktualnej sytuacji życiowej, w kontekście ustalania kolejności na etapie dysponowania dostępnymi lokalami. Reasumując, treść uzasadnienie Uchwały nie pozwala uznać, że sprawa - przed przyjęciem danego aktu przez organ kolegialny (członków Zarząd Dzielnicy) - została prawidłowo wyjaśniona co do jej istotnych uwarunkowań faktycznych. W takim przypadku zaskarżony akt nie może być uznany za odpowiadający prawu w kontekście zasady praworządności. Słusznym jest wobec tego także zarzut skargi co do naruszenia § 22 ust. 2 uchwały mieszkaniowej. Podkreślono tam obowiązek brania przez organ pod uwagę warunków mieszkaniowe w poprzednim miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz innych osób, zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania. Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia Uchwałą powołanego w skardze przepisu ustawy o ochronie lokatorów, stanowiącego wyłącznie upoważnienie do określenia reguł dysponowania lokalami z zasobów gminy. W sprawie nie znajdowały także zastosowania wymieniane w skardze przepisy K.p.a. Nie może mieć to jednak wpływu na wynik danej sprawy. Przedwczesne byłoby natomiast odnoszenie się do zarzutów skargi w kwestii naruszenia powołanych w niej przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz K.c. Organ administracji nie wskazywał nawet, aby czynił jakieś konstatacje wobec treści tych regulacji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji wyroku.