II OSK 3467/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 84/19 odrzucające skargę B.K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B.– część osiedli: P., B. i Z. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 84/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę B.K. (skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa – części osiedli: P., B. i Z. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 r., poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g." oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r., skoro zaś przedmiotowa uchwała została podjęta [...] września 2018 r. to w sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Sąd wskazał, że dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym oraz że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko interesem prawnym, ale również zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego, zaś naruszenie interesu następuje wtedy, gdy jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Podkreślił ponadto, że przed przystąpieniem do badania zarzutów dotyczących naruszenia procedury czy zasad sąd musi rozstrzygnąć, czy postanowienia planu naruszają indywidualny, wynikający z normy prawa materialnego interes prawny. Następnie wyjaśnił, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości, leżącej w granicach terenu objętego kwestionowanym planem, zatem jej interes prawny wynika z tytułu własności do nieruchomości położonej w granicach planu. Jednakże drugą wskazaną przez ustawodawcę przesłanką jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego, do którego w przedmiotowej sprawie nie doszło. W ocenie Sądu w unormowaniu przez organ definicji i kryteriów nieprzekraczalnej linii zabudowy, a ściślej w nieuwzględnienie budowli, jaką jest wiata wśród wyjątków od powyższego zakazu w § 2 pkt 6 uchwały wbrew zarzutom skargi nie dowodzi naruszenia interesu prawnego skarżącej. Sąd wyjaśnił, że § 2 pkt 6 uchwały nie narusza obiektywnego porządku prawnego, gdyż prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zauważył ponadto, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, zaś ustawą wyznaczającą te granice jest m.in. ustawa z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.". Przywołując treść art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Odwołując się zaś do treści art. 6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd zauważył, że prawo zagospodarowania terenu przysługuje właścicielowi zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli to zagospodarowanie nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu. Sąd zauważył, że elementem planu stosowanie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest linia zabudowy, której ustanowienie ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Powyższe przesądza zatem, że zawarte w § 2 ust.1 pkt 6 uchwały rozwiązanie planistyczne nie jest sprzeczne z obiektywnym porządkiem prawnym, gdyż określenie linii zabudowy dla wszystkich terenów jest obligatoryjnym elementem planu. Odnosząc się zaś do kryteriów linii zabudowy i wyjątków od zakazu zabudowy Sąd wskazał, że nie naruszają one zasad ogólnych, zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś brak określenia niektórych definicji oznacza stosowanie się do potocznego rozumienia użytego w uchwale terminu. Dodatkowo Sąd zauważył, że wprowadzona w § 2 pkt 6 planu definicja linii zabudowy nie ogranicza uprawnień skarżącej w stosunku do poprzednio obowiązującego planu, zaś sama skarżąca sama przyznaje, że w dacie nabycia nieruchomości plan zakazywał wszelkiej zabudowy między linią rozgraniczającą nieruchomości a nieprzekraczalną linią zabudowy. Powyższe również, zdaniem Sadu wskazuje, że w niniejszej sprawie nie doszło do ograniczenia zakresu władztwa nad rzeczą w stosunku do zakresu wynikającego z wcześniejszych unormowań. Sama natomiast okoliczność, że wśród wyjątków nie zawarto budowli określonej jako wiata nie stanowi o pozbawieniu skarżącej uprawnień, zwłaszcza że prawa do takiej zabudowy również poprzednio nie miała ani w świetle poprzedniego planu, ani w świetle unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca zarzucając mu w skardze kasacyjnej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wprowadzone zakazy co do możliwości zabudowy na części działki nr [...] znajdującej się w obszarze objętym planem (znajdujące się w strefie pomiędzy granicą działki a nieprzekraczalną linią zabudowy) nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącej; 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż interes prawny skarżącej nie został naruszony, co było podstawą do odrzucenia skargi; 3. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji przez pozbawienie skarżącej na skutek wydania zaskarżonego postanowienia prawa do sądu i weryfikacji poddanego pod rozpoznanie sądu aktu prawa miejscowego obarczonego szeregiem uchybień, które winny skutkować uznaniem jego nielegalności i w konsekwencji wyeliminowaniem go z obrotu prawnego, jako aktu nieważnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi W uzasadnieniu wyjaśniła, że określenie w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy wraz z wąskim katalogiem wyłączeń od tej zasady skutkuje tym, iż część działki skarżącej pozostaje bez faktycznej możliwości zabudowy, wpływa na sposób korzystania z prawa własności. Nie zgodziła się z poglądem iż nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą, skoro uchwała zawiera przepisy, które mają realny wpływ na wymiar wykonywania przez nią prawa do działki [...]. W jej ocenie bez znaczenia pozostaje to, iż wcześniej obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzał podobne obostrzenia co do zabudowy, bowiem istnieją one i ograniczają jej prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie istotna jest data podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż wskazuje ona w jakim brzmieniu mogą być stosowane przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Art. 9 cytowanej ustawy wskazuje jakie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) ulegają zmianie w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Do przepisów tych należał również art. 53 p.p.s.a., w którym określono terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz czynności, bez dokonania których wniesiona skarga nie będzie skuteczna. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie w przepisie intertemporalnym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140, 144 i 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie mógł okazać się skuteczny. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczna będzie w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wskazać również należy, że skarga złożona w tym trybie przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto wyjaśnić należy, że podstawę legitymacji skargowej stanowi aktualny interes prawny ze względu na to, że podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem przy równoczesnym naruszeniu przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zagadnienie to stanowiło również przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06). W uzasadnieniach tych wyroków Trybunał Konstytucyjny podzielił argumentację sądów administracyjnych wskazując, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Status strony w postępowaniu sądowym zależny jest zatem od posiadania realnego interesu prawnego lub uprawnienia, natomiast dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. W sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego oceniając czy doszło do naruszenia interesu prawnego oraz do przekroczenia władztwa planistycznego należy również uwzględnić właściwe proporcje pomiędzy interesem społecznym i indywidualnym, zatem rolą organów jest takie wprowadzanie rozwiązań planistycznych, które pozwolą na racjonalne zachowanie tych proporcji. W przedmiotowej sprawie skarżąca jest właścicielem nieruchomości, która położona jest na terenie objętym przedmiotową uchwałą, zatem jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny posiada ona interes prawny wynikający z tytułu własności do nieruchomości, która położona jest w granicach obszaru objętego planem. Oceniając natomiast zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyjaśnić należy, że strona zaskarżając uchwałę organu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Konieczne jest zatem wykazanie istnienia związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływanie na sferę prawnomaterialną skarżącej. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest 101 ust. 1 u.s.g. W przedmiotowej sprawie skarżąca takiego związku skutecznie nie wykazała. Zgodnie z § 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały "nieprzekraczalna linia zabudowy - należy przez to rozumieć linię, w której mogą być umieszczone elementy elewacji budynków lub ich części, bez jej przekraczania w stronę najbliższych linii rozgraniczających; linia ta nie dotyczy części podziemnych obiektów budowlanych, tarasów, balkonów, wykuszy, logii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków, schodów wejściowych, podjazdów, wind i innych urządzeń dla niepełnosprawnych, altan, pomników, pergoli śmietnikowych". Skarżąca domagała się od organu zmiany tej definicji poprzez dodanie słowa "wiat" do zawartej listy wyjątków. Zwrócić należy uwagę, że zmiany dokonywane zaskarżoną uchwałą dotyczą obowiązującego planu miejscowego z dnia [...] października 2006 r. W planie tym definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowiła, że "należy przez to rozumieć linię, w której mogą być umieszczone elementy elewacji budynków lub ich części; linia ta nie dotyczy części podziemnych obiektów budowlanych, balkonów, wykuszy, logii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków". Mając na uwadze zmiany dokonane w § 2 pkt 6 uchwały stwierdzić należy, że funkcjonująca lista elementów i obiektów, które mogą być umieszczane poza linią zabudowy została rozszerzona o tarasy, schody wejściowe, podjazdy, windy i inne urządzenia dla niepełnosprawnych, altany, pojemniki i pergole śmietnikowe. Skoro tak to przyjąć trzeba, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że nie doszło do ograniczenia zakresu władztwa nad rzeczą w stosunku do zakresu wynikającego z wcześniejszych unormowań. W istocie bowiem zakres wyjątków od zakazu zabudowy między drogą publiczną a linią zabudowy został poszerzony. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć, aby doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. W zaistniałych okolicznościach za nieskuteczny należało również uznać zarzut naruszenie art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.