II SA/Wr 560/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 26 lipca 2019 r. A. B. (dalej: skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w G. (dalej również jako: Rada) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Uchwałę tę Rada podjęła w odpowiedzi na skargę złożoną przez skarżącego pismem z dnia 26 czerwca 2019 r. na uchwały Rady Miejskiej w G.: 1) nr [...] z dnia [...] w sprawie wyboru metody ustalenia i wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik; 2) nr [...] z dnia [...] w sprawie wyboru metody ustalenia i wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik; 3) nr [...] z dnia [...] zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, położonych na terenie Gminy Miejskiej G. W treści skargi skarżący wyjaśnił, że radni nie otrzymali przed głosowaniem jego skargi na wyżej wskazane uchwały, a przez to nie mogli prawidłowo zapoznać się z nią przed głosowaniem, co mogło mieć wpływ na wynik głosowania. Jak podkreślił skarżący, podczas sesji okazało się, że pogląd skarżącego, aby w nowej uchwale uzależnić system opłat za śmieci od zużycia wody popiera zarówno Prezydent, jak i część radnych. Zdaniem skarżącego, samo jedynie odczytanie skargi tuż przed głosowaniem (w obecności 19 radnych) uniemożliwiło im prawidłową analizę skargi, co mogło mieć wpływ na decyzję radnych, którzy mogliby zadecydować o jej uwzględnieniu. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, gdyby treść jego skargi doręczona została radnym wcześniej to zamiast przekazywać ją do sądu, mogliby ją uwzględnić w całości i podjąć nową uchwałę. Skarżący wniósł w skardze o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że radnym wraz z wnioskiem o zwołanie sesji przekazany został projekt zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem tj. odpowiedzią na skargę. W treści uzasadnienia do uchwały przytoczona została pełna treść skargi, w konsekwencji czego radni mogli się z nią zapoznać przed sesją. Projekt uchwały o przekazaniu skargi do sądu został również przedstawiony na posiedzeniu Komisji ds. Budżetu i Rozwoju Miasta, która jednogłośnie zaopiniowała go pozytywnie. W świetle powyższego zarzut uniemożliwienia radnym głosowanie w przedmiocie uwzględnienia skargi zdaniem Prezydenta Miasta G. uznać należy za bezzasadny. Ponadto, treść skargi oraz dwóch pism ją uzupełniających została odczytana radnym przed głosowaniem. Prezydent podkreślił zarazem, że uchwała w przedmiocie przekazania skargi do sądu administracyjnego jest elementem procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. W konsekwencji uchwała ta nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i nie zawiera elementu kształtującego prawa i obowiązki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Zgodnie z art. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie działalności administracji publicznej. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej objęta została taką kontrolą. Taka kontrola obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. W związku z tym ustalenie, że przedmiotem skargi jest akt lub czynność, które nie zostały wymienione w przywołanych przepisach, jest negatywną przesłanką procesową, stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a obarczone taką wadą postępowanie jest nieważne (vide: art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Rolą sądu administracyjnego jest wstępne zbadanie dopuszczalności każdej z wniesionych skarg. Dopiero stwierdzenie, że zaskarżony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej otwiera drogę do merytorycznej oceny skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w G. w przedmiocie przekazania tutejszemu sądowi uprzednio złożonej przez skarżącego skargi na uchwały Rady. W podstawie prawnej podjętej uchwały Rady wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W podstawie prawnej uchwały przytoczono również art. 54 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl § 2 zdanie pierwsze cytowanego przepisu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Ponadto, w myśl § 3 organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W świetle przytoczonych regulacji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w przedmiocie przekazania skargi Rady do sądu nie należy do żadnego z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. Bez wątpienia zaskarżona uchwała nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, aktu nadzoru na działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 pkt 1-3, 4 i 7). Zaskarżona uchwała nie stanowi oczywiście przejawu bezczynności lub przewlekłości organu (art. 3 § 1 pkt 8-9), nie jest również rozstrzygnięciem w sprawach sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych (art. 3 § 2a). Brak również przepisu szczególnego, który przewidywałby sądową kontrolę uchwały w przedmiocie przekazania skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 3). Wyjaśnić nadto należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa obowiązującego na obszarze działania organów upoważnionych do ich wydawania. W konsekwencji uchwała, którą rada miejska przekazuje skargę do sądu administracyjnego nie mieści się w definicji aktu prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5). Rozważyć zatem należy, czy uchwała objęta skargą stanowi jeden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 lub 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zacytowany przepis wyznacza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w sytuacji, gdy bezpośrednio z przepisu prawa wynika dla strony uprawnienie lub obowiązek, o którym ten akt lub czynność rozstrzyga. Biorąc pod uwagę przedmiot skargi w niniejszej sprawie, tj. uchwałę o przekazaniu skargi do sądu administracyjnego, w ocenie sądu nie ma wątpliwości, iż akt ten nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia skarżącego, który wynikałby bezpośrednio z przepisu prawa. Uchwała ta wyraża bowiem stanowisko Rady – jako strony przeciwnej w postępowaniu sądowoadministracym w przedmiocie zarzutów skargi i tym samym nie kształtuje nowej sytuacji prawnej skarżącego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozważenia zatem wymaga, czy uchwała objęta skargą stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 533/10 wskazał na rozróżnienie pomiędzy aktami i czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a. W postanowieniu tym wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać będą, stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., m.in. uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne, w tym zawierające regulaminy, wytyczne (dyrektywy) skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i akty o charakterze indywidualnym, np. likwidacja szkoły. Istotną cechą tych aktów, odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego). Tymczasem akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, który wynika bezpośrednio z przepisu prawa. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości sądu, że uchwała, którą Rada Miejska w G. wyraziła stanowisko w przedmiocie przekazania skargi do sądu administracyjnego i której wykonanie powierzyła Prezydentowi Miasta G. nie kreuje nowej sytuacji prawnej skarżącego. Istotnie Rada jako strona przeciwna (organ administracji publicznej) - zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. – mogła w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości, jednak to że tego nie zrobiła nie stanowi rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego. Uchwała w przedmiocie przekazania skargi do sądu stanowi czynność procesową podjętą w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez organ administracji publicznej sprowadzającą się do ustosunkowania się do zarzutów wyrażonych w skardze, nie stanowi tym samym aktu władczo rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach skarżącego. W konsekwencji uchwała Rady Miejskiej o przekazaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, które zgodnie z art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. mogłyby stanowić przedmiot skargi. W tym stanie rzeczy skarga jest niedopuszczalna z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Z powyższych względów, skarga złożona w niniejszej sprawie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.