II OW 146/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku dotyczącego uzgodnienia ekspertyzy technicznej w sprawie wyrażenia zgody na usytuowanie istniejących zbiorników na nieczystości płynne o pojemności do 10 m³ na działce nr [...] i [...] w miejscowości [...] postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy [...] (Wójt) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...]. W uzasadnieniu wniosku Wójt wyjaśnił, że w dniu 13 lipca 2018 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło zawiadomienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o przekazaniu wniosku o "uzgodnienie ekspertyzy technicznej w sprawie wyrażenia zgody na usytuowanie istniejących zbiorników na nieczystości płynne o pojemności do 10 m3 na działce nr [...] i [...] w miejscowości [...], w odniesieniu do planowanej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku handlowo-usługowego ze zmianą przeznaczenia części poddasza na część mieszkalną na dz. nr [...], obręb 0006 [...], jedn. ewid: [...], gm. [...]", celem załatwienia zgodnie z właściwością. Wójt po dokonaniu czynności sprawdzających stwierdził, że nie jest właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. W ocenie Wójta, przytoczony przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.), nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w porozumieniu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, może ustalić dla działek budowlanych położonych przy zabudowanych działkach sąsiednich odległości mniejsze niż określone w ust. 1 i 2. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w przedmiotowej sprawie możliwość taka nie występuje, gdyż w/w działki objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na wniosek Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (Inspektor Wojewódzki) wskazał, że w dniu 25 maja 2018 r. do tego organu wpłynęło pismo, uzupełnione w dniu 20 czerwca 2018 r., dotyczące wskazanego wyżej uzgodnienia ekspertyzy technicznej w sprawie wyrażenia zgody na usytuowanie istniejących zbiorników na nieczystości płynne w odniesieniu do planowanej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku handlowo-usługowego ze zmianą przeznaczenia części poddasza na część mieszkalną. Proponowana lokalizacja była niezgodna z § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego, właściwym organem w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są zatem właściwe do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Inspektor Wojewódzki wskazał, że skoro Wójt jest organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy, to jeżeli w jego ocenie nie ma możliwości wydania decyzji w tej sprawie, to organ ten powinien "odmówić wszczęcia postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Wniosek jako pozbawiony uzasadnionych podstaw podlegał oddaleniu. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego (organem wykonawczym gminy) a państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym jako organem rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W nauce prawa administracyjnego oraz utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że przedmiotem sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji samorządowej i rządowej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego co do istoty powinno zatem zmierzać do wskazania adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych w brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny lub przedwczesny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Powyższe uwagi należy odnieść bezpośrednio do wniosku będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organy kwestionujące swoją właściwość na tle pisma z dnia 16 maja 2018 r. zawierającego wniosek o "uzgodnienie ekspertyzy technicznej" nie wykazały, że mają wątpliwości interpretacyjne co do treści regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 50-67 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z akt sprawy wynika, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego prawidłowej identyfikacji przedmiotu żądania wnioskodawcy, który w piśmie z dnia 16 maja 2018 r. wniósł o "uzgodnienie ekspertyzy technicznej" związanej z usytuowaniem istniejących zbiorników na nieczystości. Z powyższego pisma nie wynika natomiast, że przedmiotem żądania wnioskodawcy jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji związanej z przebudową, rozbudową i nadbudową budynku handlowo-usługowego ze zmianą przeznaczenia części poddasza na część mieszkalną. W związku z sygnalizowanym przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu faktem objęcia nieruchomości wnioskodawcy zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dążenie wnioskodawcy do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się wątpliwe. Wnioskodawca powołał się zresztą na przepis § 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (stanowiący, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2), co może świadczyć o tym, że przedmiotem żądania jest w istocie uzgodnienie dokumentacji projektu budowlanego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w związku z zamiarem złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (zob. art. 3 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), albo nawet udzielenie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, bez dokonania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego koniecznych ustaleń faktycznych mających na celu wyjaśnienie przedmiotu i zakresu żądania wnioskodawcy, nie jest możliwe wskazanie organu właściwego w przedmiotowej sprawie. Inspektor Wojewódzki musi mieć ponadto na względzie, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym również przedmiot postępowania, co oznacza, ze w razie wątpliwości w tym zakresie precyzacja wniosku lub jego uszczegółowienie należy strony wnioskującej o wszczęcie postępowania, a nie do organu. Dopiero pełne i jednoznaczne ustalenia w tym zakresie pozwolą na bezsporne określenie organu właściwego w sprawie. Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.