II OSK 1831/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.O. i A.C.- O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1741/09 w sprawie ze skargi K.O. i A.C.- O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.O. i A.C.-O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowlanego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 15 czerwca 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wpłynął wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowo-handlowego z lokalami na prowadzenie handlu detalicznego, działalności gastronomicznej, drobnej wytwórczości i rzemiosła, usług bankowych, ubezpieczeniowych, turystycznych oraz działalności wystawienniczej wraz z parkingiem wielopoziomowym, infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi, miejscami parkingowymi oraz ze zjazdem, w B. przy ul. P. i ul. P. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że zaskarżona decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a polegającą na niepodaniu do publicznej wiadomości o przystąpieniu do wydania decyzji wymagającej udziału społeczeństwa, co narusza art. 32 ww. ustawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2008 r. Zdaniem Kolegium skarżący nie są stronami postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że pomiędzy działkami należącymi do skarżących, a działkami obejmującymi teren inwestycji znajduje się działka nr [...] (droga publiczna) oraz działka nr [...]. Do wniosku z dnia 18 stycznia 2008 r. o wydanie decyzji środowiskowej inwestor załączył mapę, w której określono te nieruchomości, które znajdować się będą w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Kolegium odwołało się do kopii mapy zasadniczej z zaznaczonym terenem inwestycji – stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza B. z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z objaśnień oznaczonych na mapie wynika, że na działkach należących do wnioskodawców nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Kolegium dalej podało, że ze znajdującego się w aktach sprawy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego w marcu 2008 r. i uzupełnionego w maju 2008 r. wynika, że lokalizacja planowanej inwestycji znajduje się w północnej części miasta w dzielnicy o charakterze przemysłowo - składowym, pomiędzy linią kolejową (po stronie południowej), ul. P. (po stronie wschodniej), ul. P. (po stronie Północnej) i przecznicą ul. P. po stronie zachodniej. Teren przewidziany pod zabudowę bezpośrednio graniczy z działkami o charakterze usługowym, na których zlokalizowane są sklepy, hurtownie i magazyny. Ponadto po stronie zachodniej znajduje się budynek usługowo wytwórczy firmy "H.", a w odległości ok. 300 m zlokalizowany jest dworzec PKP. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest przy ul. P. oraz przy ul. Ż., w minimalnej odległości ok. 50 m od północnej granicy planowanego centrum. Teren przeznaczony pod inwestycję obecnie jest zaniedbany i nieuporządkowany. Znajdują się tam budynki magazynowe, drogi i infrastruktura należące wcześniej do PKS i przeznaczone do rozbiórki. W opisie analizowanych wariantów przedsięwzięcia autorzy raportu wskazali, że niepodjęcie żadnych działań w celu zagospodarowania tego terenu (tzw. wariant zerowy) spowoduje dalszą dewastację tego terenu, a ponadto może spowodować pojawienie się dzikich wysypisk i składowania odpadów różnego pochodzenia, co wiąże się z zagrożeniem zanieczyszczenia gruntu. Kolegium wskazało, że zgodnie z raportem zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w fazie jego eksploatacji zamyka się na terenie działek objętych inwestycją, zaś jedynie w fazie realizacji tego przedsięwzięcia może być źródłem emisji substancji zanieczyszczających do powietrza, spowodowanych ruchem samochodów i innych urządzeń wykorzystywanych przy pracach budowlanych. Podkreślono przy tym, że emisja substancji zanieczyszczających do powietrza będzie miała charakter okresowy, a uciążliwości z nią związane ustaną wraz z zakończeniem prac i dotyczyć będzie działek położonych w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego inwestycją. W fazie eksploatacji zaś łączne oddziaływanie wszystkich źródeł emisji (tj. kotłownia, gazowa, nagrzewnice gazowe, ruch pojazdów po drogach dojazdowych i na terenie parkingu wielopoziomowego), jak wykazały przeprowadzone obliczenia, nie spowodują przekroczenie dopuszczalnych wartości i poziomów substancji. W zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków bytowych oraz przemysłowych, w raporcie wskazano, że odprowadzane one będą do kanalizacji sanitarnej biegnącej w ul. P. W raporcie znajduje się (załącznik nr 4) pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. z 16 sierpnia 2007 r. informujące o zapewnieniu dostawy wody i odbiorze ścieków bytowo-gospodarczych. Ścieki przemysłowe, jak wskazują autorzy raportu, przed odprowadzeniem do kanalizacji podczyszczane będą w tzw. łapaczach tłuszczu, co pozwoli na osiągnięcie wymaganych warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. Co do wód opadowych, jako że nie są to wody wymagające oczyszczenia, będą one bezpośrednio odprowadzane do miejskiej kanalizacji deszczowej. W fazie eksploatacji będą powstawały odpady niebezpieczne oraz inne niż niebezpieczne. Odpady magazynowane będą selektywnie, a następnie przekazywane posiadaczom odpadów posiadającym zezwolenie na gromadzenie i transport odpadów. Kolegium przeanalizowało także wpływ inwestycji na klimat akustyczny. Podkreśliło, że zgodnie z zapisami raportu, przy zastosowaniu opisanych w tam rozwiązań, eksploatacja przedmiotowych obiektów nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska naturalnego, a jego oddziaływanie będzie miało charakter lokalny i ograniczy się do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Kolegium podkreśliło również, że w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia, interes prawny ma osoba posiadająca działkę w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadająca działkę bezpośrednio graniczącą z działką, na której ma być powyższa inwestycja. Z tych też przyczyn właściciele nieruchomości położonych w pobliżu planowanego przedsięwzięcia nie posiadają interesu prawnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli na daną nieruchomość nie rozciąga się oddziaływanie tego przedsięwzięcia. Wskazano także – w odniesieniu do stanowiska wnioskodawców - że przedmiotem decyzji środowiskowej nie jest budowa ronda na skrzyżowaniu ulic w pobliżu ich działek, a autorzy raportu wskazali, że przebudowa ulic P. i P., jako przyszła inwestycja, nie wchodzi w zakres opracowania i zostanie objęta takim opracowaniem w toku odrębnego postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli skarżący. Podnieśli, że dla planowanej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej nałożony został w decyzji o warunkach zabudowy obowiązek przebudowy skrzyżowania przez budowę ronda przebiegającego przez działki stanowiące własność wnioskodawców, a tym samym postępowanie w sprawie o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji wkracza w interes prawny wnioskodawców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kolegium podtrzymało argumentację podnoszoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał przy tym, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wskazali, że planowana inwestycja dotyczy także budowy ronda na skrzyżowaniu ulic P. i P. Argument ten, zdaniem Kolegium, nie może zostać uwzględniony, bowiem zarówno wniosek inwestora z dnia 18 stycznia 2008 r. (wraz z załączoną informacją o planowanym przedsięwzięciu) jak i kwestionowana decyzja środowiskowa w żaden sposób nie orzekają o przebudowie ulic poprzez budowę ronda. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. organ zawarł sugestię o konieczności wykonania w przyszłości przebudowy skrzyżowania ulic w celu poprawy układu komunikacyjnego w tym rejonie, jednak kwestionowana przez skarżących decyzja środowiskowa nie orzeka o uwarunkowaniach dla tej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, zarzucając mu naruszenie wskazanych przepisow k.p.a. przez błędne uznanie, że nie są oni stroną postępowania oraz nierozpatrzenie całości materiału sprawy. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zasadnie zakwestionowało legitymację procesową skarżących do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa Prawo ochrony środowiska nie zawiera definicji strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W szczególności roli takiej nie może spełniać art. 10 tej ustawy, w myśl którego każdy w przypadkach określonych w ustawie ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska lub przyjęcia projektu polityki, strategii, planu lub programu rozwoju i restrukturyzacji oraz projektu studium i planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten zawarty jest w dziale II ustawy, zawierającym zasady ogólne, a wprost z jego brzmienia wynika, że uczestnictwo nim zagwarantowane ograniczone jest do “przypadków wskazanych w ustawie". Udział, o jakim mowa, nie jest określony jako udział w charakterze strony – jeżeli taka regulacja byłaby intencją ustawodawcy, wskazałby to wprost, podobnie jak uczynił to w art. 33 ustawy. W ocenie Sądu I instancji, krąg stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Również na tej podstawie należy wyznaczać katalog stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie narusza prawa własności, nie daje też inwestorowi żadnych praw do terenu potencjalnego zainwestowania, określa natomiast jedynie wpływ przedsięwzięcia na środowisko i wymagania jakie powinny być spełnione, aby minimalizować skutki negatywnego wpływu czynników szkodliwych. W sprawach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, zwłaszcza w kontekście analizy raportu oddziaływania na środowisko, a przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia. Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zatem uznać za zasadne zarzutów skarżących, że ustaleń w zakresie legitymacji skarżących do żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powinno wiązać się z oceną raportu oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji podkreślił, że odmowa uznania skarżących za strony postępowania nie wynika z faktu, że ich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Stanowisku temu przeczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którego wynika, że okoliczność ta była brana przez organ pod uwagę, ale nie miała jedynego i rozstrzygającego znaczenia dla oceny legitymacji procesowej skarżących. Kolegium dokonało trafnej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie w oparciu o raport oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji wyjaśnił że hipotetyczne utrudnienia w ruchu czy korzystaniu z nieruchomości – zarówno na etapie realizacji inwestycji, jak i jej eksploatacji – pozostają bez związku z przedmiotem postępowania – określeniem parametrów inwestycji, związanych z potrzebą ochrony środowiska. Realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób, korzystających z tej samej drogi publicznej, jednak żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Kwestia obsługi komunikacyjnej inwestycji rozpatrywana jest na etapie ustalania warunków zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji, również zakres praw i obowiązków, konkretyzowanych w drodze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie obejmuje kwestii, jakie skarżący uczynili zarzutami w niniejszej sprawie (zwiększone natężenie ruchu i związany z tym większy hałas i większa emisja spalin). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że Kolegium przeanalizowało również wpływ inwestycji na klimat akustyczny. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie Kolegium wskazało, że przedmiotem decyzji środowiskowej nie jest budowa ronda, a autorzy raportu wskazali, że przebudowa ulic P. i P., jako przyszła inwestycja, nie wchodzi w zakres opracowania i zostanie objęta takim opracowaniem w toku odrębnego postępowania. Z treści raportu wynika ponadto, że realizacja inwestycji nie będzie wymagała wykupienia działek prywatnych oraz wyburzeń budynków mieszkalnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 157 § 3 w związku z art. 28 k.p.a. i w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), art. 7 w związku z art. 3 pkt 49 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 144 kodeksu cywilnego. W ocenie skarżących naruszenie powyższych przepisów polegało na nieprzyznaniu skarżącym przymiotu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor – spółka C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W związku z faktem, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej określonych przez treść zarzutów (biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania), oceny wymaga zasadność podniesionych w treści skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia wskazanych przepisów. Skarżący podali w tych zarzutach, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy art. 157 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko a także w związku z art. 7 i 3 pkt 49 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska i art. 144 kodeksu cywilnego – przez nieprzyznanie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Sąd I instancji podzielił bowiem w pełnym zakresie ustalenia i opinie organów rozpoznających tę sprawę, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego przez Spółkę "C." w żaden sposób nie będzie bezpośrednio niekorzystnie oddziaływać na nieruchomości skarżących oznaczone jako działki nr [...] i [...]. Nieruchomości te są bowiem oddzielone od terenu inwestycji jedną z ulic (działka nr [...]) oraz działką nr [...]. Nadto skutki związane z przyszłym funkcjonowaniem budowanej galerii handlowej ograniczają się do terenu należącego do inwestora. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tych ustaleń i ocen. Skarżący podnieśli, że ubocznym skutkiem realizacji spornej inwestycji będzie zwiększony ruch drogowy w obrębie sąsiadujących ulic, w szczególności ulic P. i P. i konieczność przebudowy tych ulic przez wybudowanie na ich skrzyżowaniu ronda kosztem sąsiednich nieruchomości, w tym też działek należących do małżeństwa O. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazał jednak, że inwestycja, której dotyczy postępowanie, nie obejmuje przebudowy sąsiednich ulic. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy dotycząca tej inwestycji wskazuje jako jeden z warunków taką przebudowę, lecz może ona być przedmiotem odrębnych postępowań. Ani decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, ani późniejsze pozwolenie na budowę galerii handlowej nie obejmują przebudowy ulic P. i P. Przedwczesne są więc obawy skarżących, że w toku takiej przebudowy zostaną naruszone ich interesy. Za w pełni też uzasadnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że ewentualne zwiększenie ruchu i związane z tym większy hałas i emisja spalin, będące następstwem realizacji spornego obiektu, będą miały pośredni tylko wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżących. Taki wpływ może być niezależny od odległości nieruchomości od terenu inwestycji w sytuacji, gdy obie nieruchomości leżą przy jednej drodze. Nie można jednak uznać, że przez zwiększenie ruchu na tej drodze, będące wynikiem budowy, wszystkie nieruchomości sąsiadujące z tą drogą znajdują się w bezpośrednim oddziaływaniu tej inwestycji, a ich właściciele są stronami w postępowaniach dotyczących jej realizacji. Skarga kasacyjna nie wykazała w jaki sposób naruszony został przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie..., stanowiący, że przez oddziaływanie na środowisko w rozumieniu tej ustawy uznaje się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Podany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis art. 3 pkt 49 ustawy – Prawo ochrony środowiska zawiera ustawową definicję zanieczyszczeń a art. 7 normę, iż ten, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia, a kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu. Skarga kasacyjna również nie wykazała w jaki sposób odmowa uznania skarżących za strony postępowania naruszyła wymienione przepisy. Skoro więc skarżący nie wykazali, że odmowa uznania ich za stronę postępowania naruszyła przepis art. 28 k.p.a., to również zarzut naruszenia art. 157 § 3 k.p.a. należy uznać za nietrafny. Wniesienie żądania stwierdzenia nieważności przez podmiot niebędący stroną uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Z tych względów skarga, nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.