II OW 52/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku O. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] 2009 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w O. a Marszałkiem Województwa O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie wybudowania studni w odległości 15 m od rzeki postanawia: wskazać Marszałka Województwa O. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2009 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O. - na podstawie art. 22 § 5 k.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w O. a Marszałkiem Województwa Opolskiego w sprawie rozstrzygnięcia wniosku Burmistrza P. dotyczącego przypuszczalnego naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), tj. o naruszenie szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych poprzez wykonanie przez J. B. studni w odległości 15 m od rzeki [...] w miejscowości M.. Wnioskodawca wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Opolskiego w O. jako organu właściwego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Burmistrza P.. W uzasadnieniu wniosku podano, że pismem z dnia 3 kwietnia 2009 r. zastępca Burmistrza P. zwrócił się do Starosty Powiatowego w P. z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania dotyczącego przypuszczalnego naruszenia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych w miejscowości M., na skutek wykonania przez J. B. studni w odległości 15 m od rzeki [...]. Powyższy wniosek Starosta P. postanowieniem z dnia [...] 2009 r. - w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. - przekazał według właściwości Marszałkowi Województwa Opolskiego. Z kolei ten organ, postanowieniem z dnia [...] 2009 r., wniosek Burmistrza P. przekazał Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w O. wskazując, że jest on organem właściwym w sprawie. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O. uznał, iż nie ma właściwości rzeczowej do rozpatrzenia wniosku, gdyż zagadnienia związane z ochroną przeciwpowodziową, a taka jest materia wniosku Burmistrza P., regulują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Art. 85 tej ustawy wprowadza szereg zakazów, mających na celu zapewnienie stabilności i szczelności wałów przeciwpowodziowych. Jedynym z nich jest zakaz kopania studni w odległości 50 m po stronie odpowietrznej stopy wału. Zakaz ten może w drodze decyzji uchylić Marszałek Województwa (art. 85 ust. 3 ustawy). W przypadku wykonania na wale lub w jego pobliżu robót lub czynności które mogą utrudnić ochronę przed powodzią organ właściwy do wydania decyzji uchylającej zakaz wykonywania robót, może nakazać w drodze decyzji przywrócenie stanu poprzedniego. Organem tym jest Marszałek Województwa Opolskiego. Nadto wnioskodawca wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...]2009 r. Burmistrz P. w ogóle nie podnosił zagadnienia składowania kiszonki na pryzmie na terenie M. przez Pana R. C. Zagadnienie to było przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. W piśmie z dnia [...] 2009 r. Marszałek Województwa Opolskiego w O. wniósł o wskazanie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska w O. jako organu właściwego do załatwienia wniosku Burmistrza P. z dnia [...] 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, po otrzymaniu postanowienia o przekazaniu według właściwości oraz załączników Marszałek Województwa Opolskiego w O. w dniu [...] 2009 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Oddział w P. o opinię w tej sprawie. W odpowiedzi Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. pismem z dnia [...] 2009 r. poinformował, że na terenie wsi M., przez którą przepływa rzeka [...] zgodnie z ewidencją urządzeń wodno - melioracyjnych nie ma wałów przeciwpowodziowych. Marszałek uznał, że sprawa należy do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O., ponieważ z załączonych dokumentów w tym pisma J. B. z dnia [...]2008 r. wynika, że sprawa dotyczy wybudowanej przez R. C. pryzmy kiszonki z kukurydzy i innych roślin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uruchomione na skutek wniosku Burmistrza P. z dnia [...] 2009 r. We wniosku tym Burmistrz P. poinformował Starostę Powiatowego w P. o wybudowaniu przez J. B. na swojej działce w miejscowości M. studni w odległości 15 m od rzeki [...]. Jednocześnie Burmistrz P. wniósł o prowadzenie sprawy związanej z niewłaściwym usytuowaniem studni uzasadniając ten wniosek przypuszczeniem, że doszło do naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Do wniosku Burmistrz P. załączył pismo J. B.z dnia [...] 2008 r. Marszałek Województwa Opolskiego w O. w dniu [...] 2009 r. - po otrzymaniu powyższego wniosku i załączników - zwrócił się do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Oddział w P. o "opinię". W odpowiedzi Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Oddział w P. pismem z dnia [...] 2009 r. poinformował, że w miejscowości M. wzdłuż rzeki [...] nie ma w ewidencji urządzeń wodno - melioracyjnych wałów przeciwpowodziowych. Powołując się na wskazane wyżej pismo J. B. Marszałek Województwa Opolskiego w O. uznał, że sprawa dotyczy wybudowanej przez R. C. pryzmy kiszonki z kukurydzy i innych roślin i należy do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. W tym miejscu przypomnieć należy, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 61 § 1 k.p.a. ). Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Jak stanowi art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie z urzędu wszczyna się zaś poprzez podjęcie pierwszej czynności w sprawie. W niniejszej sprawie Marszałek Województwa Opolskiego w O po przekazaniu mu wniosku dokonał pewnych czynności wyjaśniających - przeprowadził postępowanie mające na celu wyjaśnienie kwestii dotyczących rzeki [...] i wałów przeciwpowodziowych. Podjęcie takich czynności świadczy o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Burmistrza P. W tym miejscu przypomnieć należy, iż Burmistrz P. wnosił o przeprowadzenie postępowania w sprawie związanej z niewłaściwym usytuowaniem studni i przypuszczalnego naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się m.in. wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej ( pkt 4 ). Jednocześnie przepis art. 85 ust. 3 ustawy - Prawo wodne przewiduje, iż marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić od niektórych zakazów określonych w ust. 1. W przypadku zaś wykonania na wale przeciwpowodziowym lub w jego pobliżu, albo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, a nie zostały objęte decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 3, art. 82 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 lub art. 85 ust. 3, organ właściwy do wydania tej decyzji może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu poprzedniego na koszt tego, kto je wykonał - art. 86 ust. 1 tej ustawy. W zakresie, w jakim przepis art. 86 ust. 1 ustawy - Prawo wodne odnosi się do przepisu art. 85 ust. 3 ustawy, właściwym organem do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego jest - tak jak w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 85 ust. 3 - marszałek województwa. Okoliczności zaś takie jak wykonanie studni na wale przeciwpowodziowym lub w jego pobliżu, albo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią należą do hipotezy powołanych wyżej przepisów Prawa wodnego. To zaś oznacza, że takie okoliczności jak istnienie wałów przeciwpowodziowych bądź obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, wykonanie studni i odległość studni od wału przeciwpowodziowego, posiadanie ewentualnie przez inwestora decyzji, o jakiej mowa w art. 85 ust. 3 ustawy należą do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonywanie zatem czynności wyjaśniających, mających na celu ustalenie powyższych okoliczności, jest równoznaczne z ustalaniem stanu faktycznego danej sprawy, a to oznacza prowadzenie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej - art. 104 § 1 k.p.a. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a. Skoro zatem Marszałek Województwa Opolskiego w O. wszczął i prowadzi postępowanie administracyjne w związku z wnioskiem Burmistrz P., a jednocześnie jest właściwy do wydawania decyzji, o jakich mowa w art. 85 ust. 3 ustawy - Prawo wodne i art. 86 ust. 1 tej ustawy, to mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności stwierdzić należy, iż organ ten winien postępowanie administracyjne zakończyć wydaniem odpowiedniej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty bądź kończącej postępowanie w inny sposób. A zatem, właściwym organem dla rozpoznania wniosku Burmistrz Pr. jest Marszałek Województwa Opolskiego w O.. Nadmienić należy, iż Marszałek Województwa Opolskiego w O.nie dostrzegł, iż sprawę dotyczącą składowania przez R. C. kiszonki na pryzmie prowadził w odrębnym (od niniejszego) postępowaniu Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O.. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.