I OW 199/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski /spr./ sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Wójtem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. W. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego z opłaceniem składki zdrowotnej oraz w formie udzielenia schronienia postanawia: wskazać Burmistrza Miasta C. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] poprzez wskazanie Wójta Gminy [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P.W. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego z opłaceniem składki zdrowotnej oraz w formie udzielenia schronienia. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że P.W. przebywa od marca 2017 r. w C. w noclegowni, która na zlecenie Gminy C. zapewnia schronienie osobom bezdomnym, nie posiada przy tym zameldowania na pobyt stały, gdyż został wymeldowany z ostatniego stałego adresu zameldowania (dowód: oświadczenie W.C. z dnia 12 maja 2017 r. oraz zaświadczenie wymeldowania z pobytu stałego w aktach sprawy). Wnioskiem z dnia 12 maja 2017 r. P.W. przebywający na terenie Gminy C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z prośbą o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego wraz z opłaceniem składki zdrowotnej, oraz w formie udzielenia schronienia w Centrum Edukacji Socjalnej. Z uwagi na fakt, że P.W. jest osobą bezdomną Gmina C. w dniu 16 maja 2017 r. przekazała wniosek zgodnie z właściwością do Gminy W. Dnia 9 czerwca 2017 r. Gmina W. zwróciła przedmiotowy wniosek twierdząc, że w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym wszczętym na żądanie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o uchylenie czynności materialno-technicznej z dnia 22 grudnia 2010 r. dotyczącej zameldowania P.W. na pobyt stały w budynku położonym w C. przy ul. [...], jest niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wnioskodawca podniósł, że Pan W. jest osobą bezdomną, przebywającą w noclegowni w C. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym w rozumieniu w/w przepisów jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Lokalem nie jest natomiast pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OW 119/2009 podniósł, że "pod pojęciem schroniska określa się rodzaj hotelu zapewniający nocleg (zazwyczaj w zbiorowych salach), odpoczynek, możliwość zjedzenia posiłku, wysuszenia odzieży, uzupełnienia zapasów, czyli chodzi o miejsce, którego założeniem jest umożliwienie przeczekania do chwili, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu .na poprawę sytuacji życiowej danej osoby (...) nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego." Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem wnioskodawcy P.W. spełnia przesłanki do uznania go za osobę bezdomną tj. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i nie zameldowaną na pobyt stały. Na gruncie art. 101 ust. 2 u.p.s. sformułowana została jednoznaczna norma, z której wynika iż dla świadczeń z pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały. Tym samym brak jest podstaw prawnych do badania zamiaru stałego pobytu P.W., który stanowi przesłankę ustalenia miejsca zamieszkania strony zgodnie z kodeksem cywilnym i przesądza o właściwości organów na zasadach ogólnych tj. z wyłączeniem osób posiadających status osoby bezdomnej. Miejsca przebywania P.W. nie można natomiast utożsamiać z miejscem jego zamieszkania jako centrum życiowych interesów. W myśl w/w przepisów gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku Pana P.W. jest Gmina W., w której Pan W. posiadał ostatni adres zameldowania na pobyt stały. Zdaniem wnioskodawcy informacja jak wpłynęła z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o toczącym się postępowaniu w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania W.P. z pobytu stałego, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem póki postępowanie to nie jest zakończone, póty meldunek istnieje i Gmina W. nie może odmówić udzielenia pomocy. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. działający z upoważnienia Wójta Gminy W. pismem z dnia 18 września 2017 r. podał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia sporu o właściwość, albowiem właściwym do załatwienia sprawy jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. W niniejszej sprawie została wydana decyzja [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania P.W. na pobyt stały w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w miejscowości C., która uprawomocniła się dniu 12 września 2017 r. W toku postępowania ustalono, że P.W. nigdy nie zamieszkiwał na terenie gminy W., a jego zameldowanie miało charakter fikcyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa ta stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega kwestia czy P.W. jest osobą bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Warto również podkreślić, że pobyt w takich miejsca ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. W związku z powyższym należy zatem uznać, że Noclegownia przy ul. [...] w C., w którym P.W. przebywa nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych, albowiem jest placówką, którą można określić jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego, czasowego pobytu osób, nie stanowiącą natomiast lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że P.W. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały zainteresowanego była miejscowość C., ul. [...], gmina W., jednakże decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylono czynność materialno – techniczną zameldowania P.W. na pobyt stały w w/w lokalu mieszkalnym w miejscowości C. Wobec powyższego należy wziąć pod uwagę poprzednie miejsce zameldowania na pobyt stały, a zgodnie z zaświadczeniem z dnia 14 grudnia 2010 r. znajdującym się w aktach administracyjnych P.W. zameldowany był na pobyt stały w miejscowości C. pod adresem ul. [...]. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Natomiast w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały P.W. był C., organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego wraz z opłaceniem składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz udzielenie schronienia w Centrum Edukacji Socjalnej, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Burmistrz Miasta C. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentancji.