I SAB/Wa 298/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. D. i W. D. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku J. D. i W. D. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], oznaczoną hip. jako "[...]" [...] dział nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących J. D. i W. D. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, oraz kwoty po [...]([...]) złotych na rzecz każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] czerwca 2012 r. J. D. i W. D., reprezentowani przez adw. R. N., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 1985 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], oznaczonej hip. jako [...], dział nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wskazana na wstępie nieruchomość, stanowiąca własność W. D., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa (orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1955 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło W. D. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]). Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność W. Wnioskiem z [...] lipca 1985 r. W. D., J. D. i W. D., złożyli wniosek o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odszkodowania za ww. nieruchomość. Po śmierci W. D. spadak po niej otrzymali synowie J. i W. D. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...] maja 1995 r. sygn. akt [...]). W następstwie powyższego wniosku, z uwagi na okoliczność, że nie została podana ulica, przy której położona jest nieruchomość, a jedynie oznaczenie hipoteczne, organ podjął działania mające na celu określenie dokładnego jej położenia, tj. pismem z [...] września 1989 r. zwrócił się do Państwowego Biura Notarialnego o zaświadczenie hipoteczne, pismem z [...] grudnia 1990 r. zwrócił się do W. D. o nadesłanie ksero aktu notarialnego przedmiotowej działki bądź zaświadczenia hipotecznego, w którym podana byłaby jej powierzchnia, a po zgłoszeniu się do niniejszej sprawy pełnomocnika wnioskodawców – r.pr. M. C., organ zwrócił się do niej pismem z [...] lutego 2002 r. o nadesłanie mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości w celu określenia jej dokładnego położenia oraz kopii aktu nabycia przedmiotowej działki, bądź innego dokumentu hipotecznego potwierdzającego jej powierzchnię. Zaś pismem z [...] kwietnia 2002 r. organ zwrócił się do Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Dzielnicy [...] o przesłanie kopii mapy ewidencyjnej (z zaznaczeniem granic obecnych działek ewidencyjnych i granic hipotecznych przedmiotowej nieruchomości) wypisów z rejestru gruntów oraz kopii decyzji komunalizacyjnych (w przypadku, gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy), na które odpowiedź wpłynęła w dniu [...] lipca 2002 r. wraz z informacją, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości nie można jednoznacznie ustalić jak przebiegały jej granice i jakie powierzchnie odeszły do poszczególnych ksiąg wieczystych. Następnie adresatem kolejnych czynności organu był Sąd Rejonowy dla W., do którego pismem z [...] września 2003 r. organ zwrócił się o wydanie zaświadczenia z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, pismem z [...] lutego 2004 r. (uzupełnionym pismem z [...] maja 2004 r.) zwrócił się o przesłanie planu nieruchomości wraz z opisem oraz tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. z [...] marca 1935 r. Sąd udzielił organowi odpowiedzi pismami z [...] kwietnia 2004 r. oraz z [...] czerwca 2004 r. W celu dokładnego określenia położenia omawianej nieruchomości organ pismem z [...] sierpnia 2004 r. zwrócił się do wnioskodawców o przedłożenie aktualnej odbitki z mapy ewidencyjnej miasta z naniesionymi przez geodetę hipotecznymi granicami przedmiotowej nieruchomości oraz granicami obecnych działek ewidencyjnych, na które odpowiedź wpłynęła w dniu [...] września 2004 r. Następnie pismem z [...] września 2004 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru o przesłanie wypisów z rejestru gruntów i kopii decyzji komunalizacyjnych, a pismem z [...] listopada 2004 r. o przesłanie wszelkich archiwalnych dokumentów dotyczących zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (np decyzji lokalizacyjnych, protokołów przekazania nieruchomości oraz dokumentów dot. realizacji inwestycji na przedmiotowym gruncie). Odpowiedź na ww. pisma wpłynęła do organu odpowiednio w dniu [...] października 2004 r. i w dniu [...] kwietnia 2005 r. Kolejną czynnością w sprawie było wystąpienie organu o przesłanie akt lokalizacyjnych obejmujących przedmiotową nieruchomość (pismem z [...] maja 2005 r. oraz pismem z [...] maja 2006 r.) – odpowiedz wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2006 r.; o archiwalne dokumenty dot. stanu zabudowy przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu oraz informacji czy na przedmiotowym gruncie znajdował się budynek mieszkalny (w tym przypadku o przesłanie dokumentów potwierdzających jego istnienie, stan i stopień zniszczeń) – o co organ wystąpił pismem z [...] sierpnia 2005 r. uzyskując odpowiedź w dniu [...] listopada 2005 r. Pismem z [...] kwietnia 2008 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego W. o przesłanie materiałów dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w ogólnym planie zabudowania W. – odpowiedź wpłynęła w dniu [...] kwietnia 2008 r. Natomiast pismem z [...] września 2009 r. do sprawy zgłosił się nowy pełnomocnik wnioskodawców tj. adw. R. N., który jednocześnie poinformował organ, że na przedmiotowej działce nie znajdował się budynek mieszkalny – dom jednorodzinny. Kolejne czynności organ podjął dopiero w grudniu 2010 r. kiedy to zwrócił się o kolejne dokumenty archiwalne oraz o wypożyczenie akt własnościowych nieruchomości sąsiedniej (pismami z [...] grudnia 2010 r.); otrzymując odpowiedzi odpowiednio przy pismach z [...] stycznia 2011 r. oraz z [...] lutego 2011 r. Pismem z [...] czerwca 2011 r. J. D. i W. D., reprezentowani przez adw. R. N., złożyli zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta W. w terminie sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zawiadomieniem z [...] lipca 2011 r., Prezydent W., działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) powoływany dalej: "k.p.a.", poinformował pełnomocnika skarżących, że ze względu na konieczność ustalenia czy przedmiotowa działka była zabudowana w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz wyjaśnienia w jakiej dacie poprzednia właścicielka została pozbawiona faktycznej możliwości władania nieruchomością, o co organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] po dokumenty dot. inwestycji zrealizowanej na przedmiotowym gruncie, nie było możliwe rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wyznaczając jednocześnie termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2011 r. W wyniku rozpoznania tego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył organowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia do dnia 31 października 2011 r. Wobec dalszego niezałatwienia sprawy w wyznaczonym przez organ wojewódzki terminie, J. D. i W. D., reprezentowani przez adw. R. N., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], podnosząc w niej, że w sprawie co prawda organ podjął czynności zmierzające do zebrania pełnej dokumentacji, jednakże nie informował stron o postępach, przede wszystkim zaś nie powiadomił o przyczynach zwłoki i nie wyznaczył terminu jej załatwienia, co uczynił dopiero po złożeniu przez strony zażalenia, pismem z 20 lipca 2011 r. A ponadto w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja pomimo wyznaczenia dodatkowego terminu przez Wojewodę [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. stwierdził, że aktualnie w przedmiotowej sprawie dodatkowych wyjaśnień wymaga jeszcze kwestia daty, w której poprzednia właścicielka została pozbawiona faktycznej możliwości władania nieruchomością. Podniósł ponadto, że pełnomocnik skarżących został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 k.p.a. oraz o tym, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 31 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi J. D. i W. D. jest bezczynność Prezydenta W., polegająca na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], oznaczonej hip. jako [...], dział nr [...]. Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) powołana dalej: “p.p.s.a.", czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (od dnia 11 kwietnia 2011 r. także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym), z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W., a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie). Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Wniosek o przyznanie odszkodowania (złożony przez skarżących oraz przeddekretową właścicielkę W. D.) wpłynął do organu w dniu 29 lipca 1985 r., co wynika z umieszczonej na piśmie prezentaty. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 29 września 1985 r. Tymczasem, mimo upływu ponad dwudziestu siedmiu lat od wniesienia ww. wniosku, Prezydent W. nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. W toku tego postępowania co prawda podejmował liczne czynności zmierzające do zebrania pełnej dokumentacji w sprawie, jednakże pomiędzy poszczególnymi czynnościami występowały duże opóźnienia, jak również organ czynił to bez informowania stron o postępach czy przyczynach zwłoki. Pierwszy raz organ poinformował pełnomocnika skarżących o dodatkowym terminie załatwienia sprawy dopiero przy piśmie z [...] lipca 2011 r. nr [...], wyznaczając go wówczas do dnia 31 października 2011 r. Uczynił to niewątpliwie w następstwie wnisionego przez niego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Stwierdzona bezczynność miała przy tym, zdaniem Sądu, charakter rażący, gdyż żadne okoliczności nie mogą usprawiedliwiać ponad dwudziestosiedmioletniego okresu rozpoznawania sprawy, jak też nieinformowania przez ponad dwadzieścia sześć lat stron postępowania o przyczynach zwłoki i terminach załatwienia sprawy. Zważyć przy tym należy, że pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero po ponad czterech latach od wszczęcia postępowania (vide pisma z [...] i [...] września 1989 r., k. 37-39), a kolejne dopiero po następnym roku (vide pismo z [...] grudnia 1990 r. k. 41). Taki sposób procedowania nie tylko rażąco narusza zarówno zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale również prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Skoro zatem niezałatwienie sprawy objętej wnioskiem W. D., J. D. i W. D. w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej, jest konsekwencją zawinionej opieszałości, przy braku jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, to zaistniałą w takim stanie bezczynność należy zakwalifikować jako rażącą. W tym stanie rzeczy zarzut rażącej bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku (kwalifikowanej jako rażaca) uznać należało za uzasadniony. Stwierdzenie zaś trwającej bezczynności organu skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy, przy określaniu którego Sąd miał na względzie zarówno ustalone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia w wyznaczonym wyrokiem terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.