I OSK 2229/20

SENTENCJA Dnia 13 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 840/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 29 lipca 2019 r. nr KO.411.884.2019 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 840/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 29 lipca 2019 r. nr KO.411.884.2019 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ciechocinka z dnia 3 czerwca 2019 r., którą organ ten po wznowieniu postepowania, uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 11 października 2018 r. przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego na córkę [...] (drugie dziecko) oraz na syna [...] (pierwsze dziecko), na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., po 500 zł miesięcznie, a także odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko na okres 1.10.2018 - 30.09.2019 r., i przekazał wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu. Organ wskazał, że skoro córka [...] nie pozostaje pod opieką matki [...] od lipca 2017 r., to matka nie była osobą uprawioną do wnioskowania o świadczenie wychowawcze na to dziecko na okres świadczeniowy 2018/2019 i stąd, słusznie organ I instancji orzekł o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na [...] na wskazany okres (pkt 2 decyzji). Świadczenie wychowawcze przysługiwałoby na córkę przy łącznym spełnieniu przesłanek: pozostawanie dziecka na utrzymaniu rodzica oraz wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem. Organy nie kwestionują ciążących na rodzicach obowiązków wobec dzieci, ani skutków istniejącej między małżonkami wspólności majątkowej. Istotne w sprawie było tylko ustalenie faktyczne co do tego, czy córka rzeczywiście zamieszkuje ze Stroną i pozostaje na jej utrzymaniu, o czym oświadczyła Strona składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. Z kolei odnośnie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na syna - [...] (pierwsze dziecko) na okres świadczeniowy 2018/2019, wniosek podlegał przekazaniu wojewodzie, w związku z przebywaniem ojca dziecka poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu istotnym ustaleniem organu było to, iż córka skarżącej - [...] - nie zamieszkuje wspólnie ze skarżącą, ale z jej mężem. Ustalenie to zostało dokonane w oparciu o oświadczenia samej skarżącej. Brak wspólnego zamieszkiwania osoby wnioskującej z dzieckiem (faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, wyrażające się we wspólnym z dzieckiem zamieszkiwaniu i utrzymywaniem tegoż dziecka) w świetle przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci sprzed (ustawa z dnia 11 lutego 2016 r., Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, dalej: u.p.p.w.d.) i po nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 924; dalej - ustawa zmieniająca) - wyklucza możliwość przyznania świadczenia wychowawczego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania: - art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż sąd nie uzasadnił, jaki wpływ na decyzję organu odwoławczego miała decyzja organu I instancji wydana z naruszeniem "zasady prawdy obiektywnej" ukonstytuowanej treścią przepisu art. 7 , art. 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, 2. naruszenie prawa materialnego: - naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie przepisu art. 22 oraz niewłaściwą wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej : u.p.p.w.d.) i oddalenie skarg, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do rzeczywistych kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę okoliczności sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem jako materialnoprawnej podstawy uprawniającej skarżącą do świadczenia wychowawczego, - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, o której mowa w pkt powyżej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że są podstawy do oddalenia obu skarg beneficjentki świadczeń wychowawczych na decyzje SKO we Włocławku. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę kasacyjną skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż w sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności, zaś skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do nieusprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić na wstępie trzeba, że uregulowanie zawarte w tym przepisie określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Natomiast brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze oraz o odmowie jego przyznania jest prawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie poddaje się kontroli instancyjnej, a zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie mógł być skuteczny. Przechodząc do meritum wskazać trzeba, że istotą tego postępowania jest ustalenie i przesądzenie kto jest uprawniony do otrzymania świadczenia wychowawczego, w szczególności w świetle przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci sprzed i po nowelizacji. Odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 22 przez jego niezastosowanie oraz niewłaściwą wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. Bezspornym jest w sprawie, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci [...] i [...] złożyła ich matka [...]. Bezspornym jest również - wg oświadczenia [...] - że w okresie na jaki miało być przyznane świadczenie córka [...] zamieszkiwała z ojcem na terenie Niemiec. A zatem nie z matką, która wnioskowała o przyznanie świadczenia. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, z którego kolei wynika, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Z akt sprawy nie wynika, aby rodzice sprawowali nad córką opiekę naprzemienną. Pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest kwestią, którą ustala bądź poddaje własnej interpretacji organ prowadzący postępowanie, bądź rodzice samodzielnie - fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego (wyrok bądź postanowienie sądu powszechnego w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem). W sprawie orzeczenia takiego brak. Bez znaczenia jest przy tym twierdzenie skarżącej, że taką opiekę ustaliła samodzielnie wraz z mężem. W świetle ustawy konieczne jest orzeczenie sądu sankcjonujące kto i kiedy taka opiekę sprawuje, orzeczenie takie jest podstawą przyznania świadczenia wnioskującemu rodzicowi. Nadto, wyjaśnienia wymaga, że zarówno przed nowelizacją, jak i po nowelizacji ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie zmieniła się zasada, że świadczenie przysługuje na dane dziecko matce lub ojcu tego dziecka, o ile odpowiednio matka lub ojciec zamieszkują z danym dzieckiem i dziecko pozostaje na utrzymaniu odpowiednio – matki lub ojca. Jednocześnie jak już wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano – nieprawidłowym jest postawiony zarzut przez niezastosowanie. Dlatego jedynie ogólnie Sąd odniesie się do zarzutu, przy czym niezasadnego, niezastosowania art. 22 u.p.p.w.d. Zgodnie z art. 22 ustawy u.p.p.w.d. w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której zachodzi kolizja uprawnień w zakresie ustalenia i wypłaty prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz tego samego dziecka. W sprawie organ ustalił, że córka skarżącej nie zamieszkuje wraz ze skarżącą. Tym samym nie można twierdzić, że skarżąca sprawuje opiekę nad dzieckiem. Opiekę tę sprawuje jej mąż. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie zaistniał zbieg praw do świadczenia matki i ojca dziecka, a tym samym brak podstaw do stosowania art. 22 u.p.p.w.d. Prawo do świadczenia wychowawczego na córkę skarżącej posiada bowiem wyłącznie jej ojciec, skoro to on sprawuje faktyczną opiekę. I to on powinien złożyć wniosek. A nie złożył go, bo zamieszkuje na terenie Niemiec gdzie obowiązują tamtejsze przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożyła skarżąca. Dlatego zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę bowiem prawidłowo organ utrzymał w mocy decyzję uchylającą decyzję o przyznaniu świadczenia skarżącej w stosunku do córki Nadii, zaś wniosek odnośnie syna Tymoteusza prawidłowo organy skierowały do ponownego rozpoznania. Na marginesie jedynie wspomnieć można, że w przypadku opieki naprzemiennej kwotę świadczenia wychowawczego organ ustala dla każdego z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Uwzględniając powyższe ustalenia, uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.