III SA/Kr 897/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.NP/4115/123/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. UZASADNIENIE Wójt Gminy G. decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. znak: [...] odmówił przyznania skarżącej B. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - matką B. Ś. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczoną niezdolność do samodzielnej egzystencji, co odpowiada znacznemu stopniu niepełnosprawności, jednak nie można ustalić aby niepełnosprawność ta powstała w okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jako drugą przesłankę odmowy przyznania świadczenia organ wskazał na brak bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Ponadto podkreślił, że rozmiar obowiązków związanych z opieką nad matką umożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia, chociażby w ograniczonym zakresie, czy też nienormowanym godzinowo. Czynności opiekuńcze wobec matki nie wymagają bowiem jej pełnej dyspozycyjności i sprawowania całodobowej opieki. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, tj. przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. znak: SKO.NP/4115/123/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że kwestią sporną, wobec śmierci w dniu 26 lutego 2022 r. osoby wymagającej opieki, stało się ustalenie czy zostały spełnione przesłanki do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2022 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku w tym przedmiocie do dnia 26 lutego 2022 r, czyli do dnia śmierci B. Ś. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału wnioskiem z dnia 7 stycznia 2022 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką (wdową, ur. 24 lutego 1933 r.), legitymującą się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 18 lutego 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 11 grudnia 2019 r. Na druku wniosku ww. złożyła oświadczenie, że nie jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika. Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 21 stycznia 2022 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że B. Ś. mieszkała wspólnie ze skarżącą, z jej konkubentem B. S. oraz córką M. S. B. S. pracuje zawodowo, córka M. S. nie pracuje, zarejestrowana jest w Urzędzie Pracy. Ustalono, że B. Ś. porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego, nie chodzi. Pozostaje pod opieką lekarza rodzinnego w G., cierpi na choroby wieku starczego, w tym Alzheimera. Warunki mieszkaniowe B. Ś. są dobre, ma swój pokój, ogrzewanie centralne. Podczas przeprowadzenia wywiadu B. S. zadeklarowała, że zapewnia opiekę poprzez wykonywanie następujących czynności: przebiera matkę, myje, smaruje maściami, zmienia pampersy, przygotowuje posiłki i je podaje w ciągu dnia, umawia wizyty lekarskie, wykupuje lekarstwa, robi pranie, sprząta, dba o czystość i wygląd mamy. Ponadto skarżąca, jak wynika z treści złożonego wniosku oraz pisma pełnomocnika z dnia 4 stycznia 2022 r. nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego ani też zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Aktualnie skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie posiada rodzeństwa. SKO wskazało następnie, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jednak pomimo tego decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ skarżąca nie wykazała, aby zakres sprawowanej opieki nad matką (do dnia jej śmierci), uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brak jest także bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia z dniem 20 listopada 2020 r. a koniecznością wykonywania stałej opieki nad matką, skoro w przypadku B. Ś. niezdolność do samodzielnej egzystencji ustalono od 11 grudnia 2019 r. natomiast samo orzeczenie w tej sprawie wydano w dniu 18 lutego 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, decyzji organu I instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie utrzymująca w mocy decyzję Wójt Gminy G. z dnia 25 lutego 2022 r. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Mimo bowiem, że wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania przez ustawodawcę niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - stanowi zatem dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji rozstrzygając w zakresie przedmiotowego wniosku miał obowiązek procedować́ zatem w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co trafnie zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie został wykazany przez skarżącą bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zaprzestaniem przez nią pracy, czy też jej niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, nawet w ograniczonym zakresie. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącej legitymowała się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 18 lutego 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji i wymagała opieki drugiej osoby. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że opiekę sprawowała skarżąca. Jednakże pomimo niebudzącej wątpliwości Sądu opieki jaką świadczyła skarżąca, nie został wykazany, jak zasadnie przyjęły organy, bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a sprawowaniem ww. opieki (i to pomimo reprezentowania skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika). Podkreślić należy w tym miejscu, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08). Wykładnia art. 17 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna (czy niemożność jej podjęcia) musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby które z konieczności podejmują się sprawowania opieki, pozbawiają się bowiem możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Dlatego w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Brak natomiast aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) będący wyborem życiowym danej osoby nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazać również należy, że skarżąca ma niepracującą córkę, która mogła pomóc w opiece nad babcią w wypadku nieobecności skarżącej w domu. Reasumując, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego wynikające z materiału dowodowego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zarzuty skargi są zatem w tym względzie nieuzasadnione. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione przez organy ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium w zaskarżonej decyzji, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.