II OSK 3179/17

SENTENCJA Dnia 12 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 89/17 w sprawie ze skarg G. S. oraz B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. II SA/Lu 89/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skarg G. S. oraz B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO w B., Kolegium, organ odwoławczy) z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, oddalił skargi. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedstawiony przez inwestora raport zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu merytorycznie podważającego ustalenia raportu. Sąd I instancji podzielił ocenę SKO w B., że przedłożony raport został sporządzony prawidłowo i odniósł się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji, bezzasadny jest zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ dodatkowego dowodu z opinii biegłego. Sąd I instancji podkreślił, że całość przedsięwzięcia została zaplanowana zgodnie z zasadami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przyjętym uchwałą nr XIV/72/2003 Rady Gminy Kąkolewnica Wschodnia z 18 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2004 r. Nr 43, poz. 890 ze zm.). W skardze kasacyjnej G. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: 1. naruszeniu przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek braku rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1a (dotyczącego naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a.) oraz z pkt 1d (dotyczącego naruszenia art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a.) w części dotyczącej nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi normami Sąd zobowiązany był ocenić wszystkie zarzuty podniesione w skardze; b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1a (dotyczącego naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a.) oraz z pkt 1d (dotyczącego naruszenia art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a.) w części dotyczącej nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania – gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich. Według skarżącego kasacyjnie, powyższe zarzuty dotyczą bardzo istotnego uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i już same w sobie uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku. Niezależnie od tych zarzutów, dodatkowo wskazano następujące podstawy skargi: 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 ppkt b) i c) p.p.s.a." w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo że orzeczenie to (oraz poprzedzająca go decyzja Wójta Gminy K. z [...] czerwca 2016 r.) rażąco narusza art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a.; b) art. 84 k.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 ppkt b) i c) p.p.s.a." na skutek braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo że orzeczenie to (oraz poprzedzająca go decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2016 r.) narusza art. 84 k.p.a. Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie prawa procesowego przez Sąd I instancji jest rażące, bowiem uniemożliwia kontrolę prawidłowości orzeczenia, a ponadto dotyczy podstawowych zasad postępowania przed sądem administracyjnym. Skoro Sąd I instancji nie ustosunkował się w ogóle do dwóch zarzutów podniesionych w skardze, to nie można zweryfikować stanowiska Sądu I instancji co do wszystkich istotnych zagadnień w sprawie. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia więc swojej funkcji. Ponadto Sąd I instancji nie zrealizował obowiązku pełnego, dokładnego rozpoznania sprawy, w tym zwłaszcza obowiązku rozpoznania wszystkich zarzutów. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczono, że skarżący zrzeka się prawa do rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. jest szczególnie rażące. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji poważnie naruszył wymogi dotyczące granic rozpoznania sprawy oraz obligatoryjnej treści uzasadnienia wyroku. Naruszenie to jest tak poważne, bo uniemożliwia kontrolę merytoryczną orzeczenia i musi skutkować uwzględnieniem skargi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niedopuszczalne, a co najmniej przedwczesne, było stwierdzenie, że nieruchomości sąsiednie nie są choćby potencjalnie narażone na oddziaływanie przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w B. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej jako podstawy kasacyjne wskazano art. 174 p.p.s.a. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wbrew skarżącemu kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony (to właśnie jest główny zarzut skarżącego kasacyjnie), stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają, i które legły u podstaw jego wydania, przy czym chodzi przede wszystkim o akta administracyjne i materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Opisane wyżej okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Z tego powodu nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie w kwestii naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa we wskazanym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania, i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Sąd I instancji prawidłowo rozpoznał sprawę dotyczącą określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynku inwentarskiego chlewni o obsadzie do 69 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą" w jej granicach. Sąd I instancji zbadał w pełnym zakresie zgodność z prawem decyzji SKO w B., znak: [...], z [...] listopada 2016 r. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Skarżący kasacyjnie powołując się na zarzut dotyczący naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. wskazuje, że ma na uwadze interes prawny bliżej nieokreślonych podmiotów, które nie wniosły skargi. Zarzut ten może podnosić strona, której w postępowaniu uniemożliwiono korzystanie z jej uprawnień. Nie można bowiem skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w danym postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 84 k.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 ppkt b) i c) p.p.s.a.". Raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym, a nie urzędowym, co nie oznacza jednak, że musi być poddany ocenie przez biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 2316/15, LEX nr 2288614). Zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie będą uznane za gołosłowne, jeżeli są poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało, lub mogło mieć, wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie doszło do stwierdzonego powyżej naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia, bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał za niezasadne zarzuty obu skarg. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.