II OSK 2002/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 202/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. sp. z o.o. z siedzibą w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 202/21 oddalił skargę Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. (dalej skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2020 r. nr [...] uchylające w całości postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. nr [...], którym zawieszono postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego zespołu [...] zlokalizowanych w kompleksie wojskowym [...] przy ul. [...] w K.. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej Pb) poprzez oddalenie skargi, mimo istnienia uzasadnionej podstawy do zawieszenia postępowania, jaką jest zagadnienie prejudycjalne, które rzutuje na ustalenie kręgu uczestników postępowania, ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy w sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy z powództwa M. przeciwko Agencji Mienia Wojskowego o ustalenie trwania stosunku dzierżawy oraz uznanie wypowiedzenia tej umowy za bezskuteczne jak również sprawy z powództwa R. w K. przeciwko M. o wydanie nieruchomości zajmowanej bez tytułu prawnego; 2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całości materiału dowodowego w sprawie, jak również nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśniły, czy spółka M. jest dzierżawcą nieruchomości, a w konsekwencji, czy podmiot ten jest stroną postępowania; 3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji publicznej nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonały jego dowolnej oceny, wyrażającej się w uznaniu, że przedmiotowe postępowania cywilne nie mają wpływu na postępowanie w sprawie stanu technicznego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania; 4) art. 151 Ppsa w zw. z art. 124 § 2 i art. 11 Kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez zaniechanie uzasadnienia tezy jakoby istnienie bądź nieistnienie stosunku dzierżawnego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; 5) art. 151 Ppsa w zw. z art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji rozpoznał zażalenie złożone przez podmiot, co do którego występują uzasadnione wątpliwości, czy należy do kręgu uczestników postępowania. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 4.3 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 151 Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Pb. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (wyroki NSA z: 16 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 4045/19; 26 listopada 2020 r. sygn. II OSK 1400/18; 16 marca 2017 r. sygn. II OSK 2349/15; 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14; 19 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1345/13). Związek pomiędzy postępowaniem, a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, powinien być realny, faktyczny i bezpośredni. 4.5. Taka relacja absolutnie nie występuje pomiędzy wynikiem postępowań sądowych wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia nr [...], a dopuszczalnością prowadzenia przez MWINB postępowania w sprawie stanu technicznego zespołu [...]. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 61 pkt 1 i 2 Pb to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować i utrzymywać obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, jak też utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Z kolei art. 66 Pb umożliwia egzekwowanie ustawowych obowiązków wynikających z art. 61 Pb. Skoro skarżący jest trwałym zarządcą przedmiotowej nieruchomości, to powinien on być adresatem ewentualnych obowiązków, jakie w tym przedmiocie może nałożyć organ nadzoru budowlanego. Całokształt regulacji dotyczących prawa trwałego zarządu, w szczególności art. 43 ust. 2 pkt 2 i odesłanie zawarte w art. 50 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), wskazują jednoznacznie, że to jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd jest zobowiązana utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Pb. Nie ma zatem znaczenia dla przedmiotowej sprawy tak wynik postępowania sądowego prowadzonego z powództwa M. sp. z o.o. o ustalenie trwania stosunku dzierżawy kompleksu [...] oraz uznanie wypowiedzenia tej umowy za bezskuteczne, jak i z powództwa skarżącego o wydanie nieruchomości. 4.6. Stan faktyczny tej wpadkowej sprawy jest jednoznaczny i chodzi w niej wyłącznie o ustalenie czy zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Jak zostało to wykazane powyżej, taka przesłanka nie zachodzi. Bezzasadnie zarzuca się zatem w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, nie było bowiem potrzeby wyjaśnienia czy spółka M. jest dzierżawcą nieruchomości. W konsekwencji nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 124 § 2 i art. 11 Kpa. 4.7. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. Niedopuszczalność wniesienia zażalenia może zostać stwierdzona tylko z tego powodu, że podmiot składający zażalenie nie został uznany przez organ I instancji za stronę prowadzonego przed nim postępowania. Zaistnienia takiej sytuacji trudno dopatrywać się w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro podmiot, który wniósł zażalenie był adresatem postanowienia o zawieszeniu postępowania. 4.8. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Zgodnie z art. 204 pkt 1 Ppsa brak było natomiast podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania, które to prawo przysługuje wyłącznie organowi. Dlatego też punkcie 2 orzeczono o oddaleniu wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w K.