II OSK 3031/17

SENTENCJA Dnia 30 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1286/16 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. oddalił skargę D. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619; dalej u.p.e.a.) oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że uznanie administracyjne daje organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Oznacza to, że organowi przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się w tym, że może on, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Sąd nie jest więc władny nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści jeżeli ten nie przekroczył ram uznania administracyjnego, a w szczególności prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. Skoro zatem w niniejszej sprawie organy administracji w sposób, zdaniem Sądu, należyty uzasadniły swe rozstrzygnięcia, dokonując analizy podnoszonych przez skarżącą okoliczności, postępowanie przeprowadziły zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, wyczerpująco przedstawiając stan faktyczny i wyjaśniając przesłanki, jakimi kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, Sąd - kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - nie znalazł podstaw do wyeliminowania wydanych w sprawie postanowień. Sąd wskazał, że postępowanie egzekucyjne toczy się na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. dnia [...] października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r. w sprawie II OSK 2805/15 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 425/15, oddalającego zarzuty skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że mimo, iż minęło już 9 lat od decyzji ostatecznej w sprawie skarżąca nie poczyniła żadnych starań w celu wykonania obowiązku rozbiórki rozbudowanej samowolnie części ubojni. Zarzutu braku uwzględnienia przez organy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w regionie rawickim nie uznano za trafny, gdyż – w opinii Sądu – to skarżąca ponosi odpowiedzialność za zaistniałą sytuację o ile dotyka ona interesu obywateli w regionie rawickim. Sąd zaznaczył, że nakaz rozbiórki dotyczy części ubojni, więc możliwe jest funkcjonowanie zakładu w pozostałej części obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez Sąd wyroku oddalającego skargę, podczas gdy GINB nie rozpoznał w sposób prawidłowy zażalenia D. G. na postanowienie WWINB z dnia [...] lutego 2016 r., b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów, brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz wysoki stopień ogólności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji oddalenie skargi na postanowienie GINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jest to tzw. przepis wynikowy – mówiący o wyniku sprawy, gdy zostało naruszone przez organ prawo materialne. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia konkretnym normom prawa materialnego, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, a więc wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w sposób wystarczający odniósł się do podnoszonych przez nią zarzutów i należycie uzasadnił swoje stanowisko. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.