II GSK 517/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku R. G. o wstrzymanie wykonania uchwały Nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r., uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 6 października 2020 r., uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2022 r., uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2022 r. w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych postanawia: 1. oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały Nr [...]. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r. oraz uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 6 października 2020 r. 2. odrzucić wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2022 r. oraz uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2022 r. UZASADNIENIE I. R. G. (dalej: "skarżący") pismem z 1 stycznia 2021 r. wniósł skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 10 grudnia 2020 r., nr [...]., w sprawie utrzymania w mocy uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r., nr [...], w sprawie powołania komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 771/21, odmówił wstrzymania wykonania uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 10 grudnia 2020 r., nr [...]., w przedmiocie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 września 2021 r., sygn. akt II GZ 278/21, oddalił zażalenie skarżącego wniesione na to postanowienie WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 771/21, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego - odmówił wstrzymania wykonania uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r., nr 26/2020, w sprawie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 września 2021 r., sygn. akt II GZ 279/21, oddalił zażalenie skarżącego wniesione na to postanowienie WSA w Warszawie. Wyrokiem z 22 marca 2022 r., sygn. V SA/Wa 771/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...]. Pismem z 10 stycznia 2023 r. skarżący wniósł do NSA skargę kasacyjną od tego wyroku. II. Pismem z 2 września 2023 r. Skarżący wniósł do NSA wniosek o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości: I. 1/ Uchwały Nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020r. 2/ Uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie Nr [...]. We wniosku skarżący wskazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej dalszej szkody i spowodowania kolejnych trudnych do odwrócenia skutków. Podniósł, że z uwagi na powyższe uchwały wielu pracodawców odmawia mu pracy, jak również z powodu uchwał, nie może zarejestrować się i podjąć pracy jako lekarz za granicą, przez co został pozbawiony jak również jego rodzina środków do życia oraz możliwości skutecznej i kosztownej obrony w swojej sprawie. Nadmienił, że szkody mu wyrządzone szacuje w milionach złotych. Zdaniem skarżącego wstrzymanie utrudni obecnym samozwańczym władzom izb lekarskich prowadzenie bezprawnych zakulisowych działań zmierzających do utrudnienia mu zarobkowania, co jest dyskryminacją w rozumieniu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. II. 1/ Uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie nr [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. 2/Uchwały nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 14 czerwca 2022r. Zdaniem skarżącego uchwały te podjęto z rażącym naruszeniem prawa w tej samej sprawie, której dotyczy przedmiotowa skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK 517/23) oczekująca na rozpatrzenie i pomimo trwania wówczas przedmiotowego postępowania (sygn. akt V SA/Wa 771/21 i sygn. akt V SPP/Wa 153/22), by obejść prawo z naruszeniem wszystkich cywilizowanych zasad. Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania tych uchwał, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej dalszej szkody i spowodowania kolejnych trudnych do odwrócenia skutków. Wskazał, że wielu pracodawców odmawia mu pracy z uwagi na te uchwały, jak również nie może zarejestrować się i podjąć swobodnie pracy lekarza za granicą. Pozbawia to jego i jego rodzinę środków do życia i możliwości skutecznej i kosztownej obrony w tej sprawie. Szkody liczy w milionach złotych. Zdaniem skarżącego wstrzymanie to utrudni obecnym samozwańczym władzom izb lekarskich prowadzenie bezprawnych zakulisowych działań zmierzających do utrudnienia mu zarobkowania, co jest dyskryminacją w rozumieniu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Do wniosku Skarżący załączył Uchwałę Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 6 października 2020, Uchwałę Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2022 r., Uchwałę Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2022 r. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania wskazanych przez skarżącego uchwał nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 379). Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia powyższych przesłanek. Z wnioskowego charakteru instytucji wstrzymania wykonania wynika bowiem, że to na wnioskodawcy spoczywa wymóg uprawdopodobnienia, że wykonanie decyzji może skutkować podanymi powyżej konsekwencjami (por. m.in. postanowienia NSA z: 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wnioskodawca powinien przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest bowiem wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. postanowienia NSA z: 23 marca 2020r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 10 grudnia 2020 r., nr [...]., w sprawie utrzymania w mocy uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r., nr [...], w przedmiocie powołania komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania wniósł o wstrzymanie zaskarżonej skargą uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 10 grudnia 2020 r. i poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r. oraz o wstrzymanie wykonania Uchwały nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 14 czerwca 2022 r. w sprawie powołania Komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych i Uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie nr [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie powołania Komisji Orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Skarżącego przedstawiona we wniosku nie uzasadnia zastosowania ochrony tymczasowej w rozpatrywanej sprawie. Należy bowiem podkreślić, że skutki, o których mowa we wniosku strony jako uzasadnienie wstrzymania wykonania tych uchwał, nie mogą nastąpić na skutek samego "wykonania" uchwał poprzez powołanie komisji. Wykonanie uchwał o powołaniu komisji nie może bezpośrednio doprowadzić do wyrządzenia szkody w postaci zawieszenia prawa wykonywania zawodu czy też pozbawienia środków do życia. Za zastosowaniem ochrony tymczasowej nie przemawia także obawa skarżącego, że potencjalne orzeczenie komisji może być dla niego niekorzystne, co w dalszej konsekwencji może się wiązać z utratą dochodów. Wskazane przez Skarżącego argumenty mogłyby podlegać badaniu w postępowaniu w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania ewentualnej uchwały (po jej podjęciu) orzekającej o niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, ale nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, na etapie oceny uchwał o powołaniu komisji. Powyższa okoliczność ma istotny wpływ na ocenę wystąpienia w tej sprawie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., które mogłyby uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r. Z tego względu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do tego, by wstrzymać na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wykonanie uchwały Nr [...]. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020r. i uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie Nr [...]. Dlatego wniosek Skarżącego o wstrzymanie wykonania tych uchwał został przez NSA oddalony. W odniesieniu natomiast do dwóch pozostałych objętych wnioskiem uchwał tj. Uchwały nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 14 czerwca 2022 r. i Uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie nr [...] z dnia 2 sierpnia 2022r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej z dnia 14 czerwca 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie może dokonać oceny zasadności wniosku o ich wstrzymanie, albowiem doszłoby do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro zatem przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. akt II GSK 517/23 jest skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 771/21, oddalającego skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, to niedopuszczalne jest rozpatrywanie wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie nr [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. oraz uchwały nr [....] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 14 czerwca 2022 r. Obie powyższe uchwały nie stanowią bowiem przedmiotu zaskarżenia w niniejszym postępowaniu i z tego względu NSA nie mógł rozpatrywać wniosku o wstrzymanie ich wykonania. Z tego powodu wniosek o wstrzymanie ich wykonania został przez NSA odrzucony. Należy również wskazać, że rozpatrywany w niniejszym postępowaniu wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] i poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r. w przedmiocie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych w niniejszej sprawie - nie są pierwszymi wnioskami w tym przedmiocie. Jak wynika bowiem z akt postępowania Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 września 2021 r., sygn. akt II GZ 278/21, oddalił zażalenie skarżącego wniesione na postanowienie WSA w Warszawie z 23 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 771/21, odmawiające wstrzymania wykonania uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 10 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, a postanowieniem z 16 września 2021 r., sygn. akt II GZ 279/21, oddalił zażalenie skarżącego wniesione na postanowienie WSA w Warszawie z 11 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 771/21, odmawiające wstrzymania wykonania uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r., nr 26/2020, w sprawie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Rozpoznając wówczas wnioski skarżącego o wstrzymanie wykonania ww. uchwał Sąd wskazał na brak możliwości ich wstrzymania, albowiem uchwały o powołaniu komisji nie mogą bezpośrednio doprowadzić do wyrządzenia szkody w postaci zawieszenia prawa wykonywania zawodu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] i poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r. podlegał oddaleniu wobec jego bezzasadności, natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie nr [...] z dnia 2 sierpnia 2022r. oraz uchwały nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 14 czerwca 2022 r. podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny. Wobec tego na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.