I OSK 2127/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 403/23 w sprawie ze skargi H.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 4259/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz H.J. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 403/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.J. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 grudnia 2022 r. nr 4259/202 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z 23 maja 2022 r. nr 165/2022 i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania, m.st. Warszawa, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się przeprowadzanie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że działka [..] z obrębu [..] została wydzielona pod projektowaną drogę publiczną, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne wskazanie, że organ odwoławczy nie zbadał i nie ocenił celu wydzielenia działki [..] oraz jej przeznaczenia zgodnie z dokumentami planistycznymi do czego był zobowiązany stosownie do przepisów u.g.n.; - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne wskazanie, że ocena organu wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest przedwczesna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew ocenie Sądu, organy dokładnie przeanalizowały dokumenty planistyczne i doszły do wniosku, że działka [..] (odpowiadająca obecnie działce nr [..]) nie była na przeznaczona pod drogę publiczną. Dopiero na planie z 2010 r. zatwierdzonym Uchwałą nr LXXI/2230/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 28 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla B., została zaprojektowana jako 2 KD-G(w)pp - droga główna. Natomiast na dzień ostateczności decyzji podziałowej nr 3/99, wg obowiązujących ówcześnie dokumentów pianistycznych działka nr [..] objęta niniejszym postępowaniem nie była przeznaczona pod drogę publiczną. Wydzielenie w decyzji podziałowej dz. ew. [..] pod rezerwę ul. [..] nie oznacza, że działka jest przeznaczona pod drogę publiczną, może być bowiem wykorzystana w inny sposób. Co więcej, w księdze wieczystej tej nieruchomości jako właściciele ujawnieni są K.J. i H.J., a dopóki w księdze wieczystej nie zostanie ujawniona gmina jak właściciel, dopóty nie można skutecznie domagać się odszkodowania za utratę prawa własności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej, odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wniosła o jej oddalenie, jako opartej na bezzasadnych zarzutach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Podstawą wyroku Sądu I instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaniechały ustalenia istotnej dla zastosowania prawa materialnego okoliczności związanej z przeznaczeniem działki w planie miejscowym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że na mocy decyzji podziałowej, w oparciu o art. 98 ust. 1 u.g.n., działka [..] została wydzielona z przeznaczeniem pod rezerwę pod projektowaną ulicę [..]. Podział ten został dokonany zgodnie z obowiązującym ówcześnie planem miejscowym. W przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela organ jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mają przy tym znaczenia plany inwestycyjne zarządcy drogi, a jedynie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organy w ogólne nie zbadały i nie oceniły celu wydzielenia działki nr [..] oraz jej przeznaczenia zgodnie z dokumentami planistycznymi, do czego były zobowiązany stosownie do przepisów u.g.n., na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ocena organu ograniczyła się tylko do badania treści decyzji podziałowej, wpisów w księgach wieczystych oraz rozważań dotyczących rezerwy terenu pod przyszłą drogę publiczną, dokonywaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe ustalenia faktyczne wymagały natomiast ustalenia, jakie w planie było przeznaczenie wydzielonej działki, organy zaś ograniczyły się do stwierdzenie, że działka znajdowała się w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i komunikację. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zasady podziału nieruchomości [..] zostały określone w decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Białołęka Nr 483/P/98 z dnia 4 sierpnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, między innymi wydzielenie działki nr [..] (odpowiadającej działce nr [..]) z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę [..]. W treści powołanej decyzji nie posłużono się pojęciem "rezerwa terenu". Na załączniku mapowym Nr [..] do ww. decyzji zaznaczono projektowaną oś ul. [..] i linii rozgraniczających. Na mapie nie wyrysowano żadnej "rezerwy terenu". Ponadto oś ulicy [..] i linie rozgraniczające zostały uwidocznione również na załączniku Nr [..] – wstępny projekt podziału nieruchomości nr [..]. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się również nieczytelny rysunek planu miejscowego – Załącznik nr [..] wyrys z planu uproszczonego z uwidocznionymi kilkoma liniami o przebiegu równoległym przez działkę nr [..] z nieczytelnym symbolem planistycznym (najprawdopodobniej B11aK i B9aK). Na tej podstawie Sąd I instancji ocenił, że stanowisko zajęte przez organy jest przedwczesne, albowiem nie ustalono stanu faktycznego sprawy w zakresie przeznaczenia planistycznego przedmiotowej działki o nr [..] w obowiązującym na datę zatwierdzenia podziału miejscowym planie. Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest tekstu czy wypisu z ówcześnie obowiązującego planu miejscowego, czy też rysunku planu z uwidocznieniem dokładnego położenia działki [..], z których to dokumentów wynikałaby, że działka była położona w "rezerwie pod komunikację". Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie zgromadziły w aktach sprawy niezbędnej dokumentacji w tym zakresie i nie wyjaśniły planistycznego przeznaczenia przedmiotowej działki w oparciu o tekst i rysunek ówcześnie obowiązującego planu miejscowego. W konsekwencji Sąd I instancji zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zgromadził niezbędny materiał dowodowy, dołączając do akt sprawy tekst i rysunek planu miejscowego, obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [..], ustalił położenie działki [..] na rysunku planu i przeanalizował przepisy planu celem ustalenia, jakie było planistyczne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę o nr [..] i czy działka ta została wydzielona pod drogę publiczną. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie korelują z wyżej przedstawionym stanowiskiem Sądu I instancji. Zarzutami nie objęto zastosowanych przez Sąd I instancji przepisów, nie podważono przyjętych ustaleń faktycznych, jak też wykładni prawa materialnego. Natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że działka została wydzielona pod projektowaną drogę publiczną, jest chybiony. Jak wyżej wskazano, Sąd I instancji bynajmniej nie przyjął, że przedmiotowa działka została wydzielona pod drogę publiczną, ale zalecił ustalenie jej przeznaczenia w planie miejscowym. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można natomiast podważać ustaleń faktycznych, temu służą zarzuty dotyczące przepisów postępowania, regulujących postępowanie wyjaśniające. Prawidłowo postawionych w tym zakresie zarzutów nie może zastąpić odesłanie do strony internetowej urzędu, zawierającej plany miejscowe czy nadesłanie na etapie skargi kasacyjnej tekstu decyzji o warunkach zabudowy z 1992 r. Sąd administracyjny I instancji orzekał na podstawie akt sprawy i na ich podstawie weryfikował stanowisko organów administracji. Należy też wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może dopuścić dowód z dokumentu, aby ustalić przeznaczenie planistyczne konkretnej działki, nie może to nastąpić przez odesłanie do strony publikującej plany miejscowe. Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono w szczególności, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej, w tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, art. 141 § 4 zdanie pierwsze może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Powyższe wyjaśnienia wskazują, dlaczego zarzut kasacyjny ograniczony do art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł w spawie odnieść skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem zarówno opis ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez organ, jak i ocenę prawną Sądu I instancji w tym zakresie, zawiera stanowisko Sądu co do poczynionych ustaleń faktycznych. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.