II SAB/Rz 101/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. C. i M. C. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących B. C. i M. C. sumy pieniężne w wysokości po 500 zł /słownie: pięćset złotych/; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących B. C. i M. C. solidarnie kwotę 614 zł /słownie: sześćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MC BC (dalej: "Skarżący") zaskarżyli bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium"), w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z [...] października 2021r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji"), wydał decyzję w przedmiocie naruszenia stosunków na gruncie. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Skarżący. Pismem z [...] listopada 2021r. nr [...] Wójt Gminy [...] przekazał odwołanie do Kolegium, które wpłynęło 23 listopada 2021r. Z akt sprawy wynika ponadto, że decyzją z 20 stycznia 2023r. nr SKO.4171/137/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r. poz. 775 t.j. z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Skarżących Kolegium pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bo pomimo licznych interwencji telefonicznych oraz wniesienia ponaglenia pismem z 28 września 2021r., do dnia wniesienia skargi nie wydało decyzji w postępowaniu odwoławczym. Nie powiadomiono też Skarżących o niedotrzymaniu terminu do rozpatrzenia sprawy oraz niewyznaczono nowego terminu jej załatwienia. Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie rażącej bezczynności, zobowiązanie SKO do załatwienia sprawy, zasądzenie na rzecz Skarżących sumy pieniężnej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o umorzenie postępowania, gdyż postępowanie odwoławcze zakończono decyzją z 20 stycznia 2023r., natomiast opóźnienie w rozpatrzenia odwołania było spowodowane znacznym stopniem skomplikowania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 t.j. z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie wdanej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 P.p.s.a., który określa, że w takim przypadku: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli - tak jak w niniejszym postępowaniu - przedmiotem skargi jest bezczynność. W takim też trybie niniejsza sprawa została rozpoznana. Na wstępie rozważań należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W realiach niniejszej sprawy Skarżący w piśmie z 28 września 2022 r. wnieśli ponaglenie, domagając się rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...]. Stwierdzić tym samym należy, że przed wniesieniem skargi Skarżący wyczerpali przysługujące im środki zaskarżenia. Wymaga również wskazania, że skarga z 23 grudnia 2022r. została nadana 30 grudnia 2022 r., natomiast decyzja Kolegium kończąca postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Skarżących – 20 stycznia 2023r. W sprawie nie zachodzi zatem sytuacja, do której zastosowanie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020r. II OPS 5/19 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl której wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania sądowego z tego powodu, że po wniesieniu skargi organ odwoławczy wydał decyzję uwzględniającą odwołanie Skarżących. Wydanie decyzji przez skarżony organ po wniesieniu skargi skutkuje jednak powstaniem po stronie Sądu obowiązku umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stosownie do wskazanej regulacji, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą z 26 listopada 2008r. I OPS 6/08 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. NSA wskazał, że z dniem doręczenia skargi organowi powstaje jego uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. odnosi się do skargi na akty lub czynności, ale także do skargi na bezczynność organów w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę. Skoro uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może nastąpić tylko w trybie autokontroli (uregulowanym w art. 54 § 3), to uwzględnienie skargi w całości w takiej sprawie oznacza wydanie żądanego przez stronę aktu lub dokonanie żądanej czynności. Organ administracji wydając akt lub dokonując czynności z zakresu administracji publicznej po wniesieniu skargi do sądu przyznaje, że pozostawał w bezczynności. NSA podniósł, że uwzględnienie skargi przez organ wywołuje także ten skutek, że skarga została przez organ rozpoznana, a więc sąd nie może ponownie rozpoznać tej samej skargi. Inaczej mówiąc, skoro organ uwzględnił skargę, to tej samej skargi sąd nie może uwzględnić lub oddalić. W uchwale podkreślono również, że uwzględnienie skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli dowodzi, że naruszenie prawa nakazujące uwzględnienie skargi, miało miejsce, przynajmniej w dacie jej wniesienia do sądu. Wszak inaczej organ nie uwzględniłby tej skargi w całości. Fakt, że organ usunął istniejące naruszenie prawa we własnym zakresie nie upoważnia sądu administracyjnego do wydania wyroku stwierdzającego bezzasadność zaskarżenia bezczynności organu. Fakt ten oznacza jedynie, że między skarżącym, a organem przestał istnieć spór, co do legalności niepodjęcia w terminie określonego aktu lub czynności. Brak tego sporu jest równoznaczny z tym, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć, a co za tym idzie z bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie. Skoro w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie 20 stycznia 2023r. – a zatem pod wniesieniu skargi – wydało decyzję w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem Skarżących, to okoliczność ta stanowi o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w przedmiocie zobowiązania organu odwoławczego do rozpatrzenia odwołania Skarżących na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać z kolei należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do art. 12 § 2 k.p.a., sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie odwołanie Skarżących wpłynęło do Kolegium 23 listopada 2021r., a decyzję na skutek rozpatrzenia tego odwołania wydano 20 stycznia 2023r. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że od dnia przekazania odwołania do dnia wydania decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie podjęło w sprawie żadnej czynności. Nie dopełniło nawet ciążącemu na nim obowiązku powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przyczynach opóźnienia (art. 36 k.p.a.). Taki sposób procedowania organu odwoławczego po pierwsze, stanowi o jego bezczynności, a po drugie – przesądza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium pomimo upływu ponad czternastu miesięcy od otrzymania odwołania Skarżących nie rozpoznało wniesionego środka zaskarżenia, a także nie powiadomiło stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Jednocześnie nie podjęło jakiejkolwiek innej czynności procesowej, która mogłaby – choćby potencjalnie – uzasadniać zaistniałem opóźnienie. Wskazane okoliczności należy ocenić jako rażące naruszenie terminów procesowych przewidzianych przepisami k.p.a. na załatwienie sprawy oraz ewidentne lekceważenie skarżącego przez organ administracji publicznej. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wydania przez Kolegium decyzji z 20 stycznia 2023 r., brak jest podstaw do zobowiązania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. organu odwoławczego do rozpatrzenia zażalenia skarżącego. Jednocześnie działając na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, Sąd przyznał od Organu na rzecz Skarżących sumę pienie żną po 500 zł. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 201 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty w kwocie 614 zł złożyły się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od złożenia dokumentów pełnomocnictwa (34 zł).