II SA/Wa 1014/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści – uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu I instancji – UZASADNIENIE Komendant Powiatowy Policji w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], odmówił [...] w stanie spoczynku K. J. wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący K. J. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu nie zgodził się z dopuszczalnością prawną odmowy wydania zaświadczenia i zarzucił uzasadnieniu postanowienia niezgodność z prawem wnosząc o wyeliminowanie wadliwego – jego zdaniem – postanowienia oraz zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w K. do przeprowadzenia i załatwienia jego sprawy zgodnie z prawem. Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], odmówił skarżącemu K. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczeń żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, nie ma zastosowania tryb określony w art. 156 k.p.a., ponieważ stosuje się go wyłącznie do decyzji oraz postanowień, które toczyły się w ogólnym, "zwykłym" trybie. W zażaleniu z dnia [...] marca 2017 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący zarzucił m.in., że do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia stosuje się nadzwyczajny tryb postępowania. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Samo więc złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalno – prawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się więc z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m. in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie podnosi się również, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. W rozpoznawanej sprawie natomiast, tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a., przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 k.p.a.), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 – 126 k.p.a.), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141 – 44 k.p.a.). Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga przy tym żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi więc postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto postępowanie to uregulowane jest w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest zatem postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 k.p.a., bowiem zaświadczenia są poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie więc zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia w całości. Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż w zakresie sprawy wniesionej, organ ten rozpoznał wniesiony środek odwoławczy od orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., albowiem orzeczenie nie odnosi się do faktycznych zarzutów, nie stanowi o podjęciu przez skarżony organ czynności własnych i w celu właściwego załatwienia sprawy w jej zagadnieniu wstępnym, czy też, że skarżony organ dopełnił konstytutywnych obowiązków określonych w art. 107 § 3 w zakresie, w jakim prawodawca nakazuje zawarcie w orzeczeniu szczególnych odniesień się do zarzutów strony, wniosków, środków dowodowych, a z norm k.p.a. wynika w zakresie przepisów ogólnych konstytutywny obowiązek udowodnienia przez organ swoich racji, poprzez rozpoznanie sprawy, udowodnienie i zastosowanie konstytutywnych działań i czynności, a w tym zbadania stanu prawnego i dokumentów. Zarzucił również za nieuzasadnione przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...], jest orzeczeniem administracyjnym, względnie zaświadczeniem organu o treści ustalonej, gdy takie stanowisko nie zasługuje na uznanie, albowiem, jak wynika z art. 218 § 1 k.p.a., organ wydaje zaświadczenie niejako "od ręki", a w przypadku wątpliwości wszczyna postępowanie wyjaśniające określone w art. 218 § 2. W zakresie takiego postępowania, wymogiem konstytutywnym jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl § art. 61 § 4 k.p.a., to za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony. Tym samym doręczenie pisma urzędowego przez Komendanta Powiatowego Policji w K. tytułowanego postanowienie, jako pierwsza czynność organu, może stanowić wyłącznie o zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a nie czynności je kończącej, skoro postępowania faktycznie nie było, a tym pismem zostało dopiero wszczęte i to w innym zakresie podmiotowym, przedmiotowym i prawnym. Zgodzić się również należy z organem drugiej instancji, że w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro bowiem z treści art. 126 k.p.a. wynika, że nadzwyczajne tryby weryfikacji w oparciu o art. 145 i 156 k.p.a. stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie, to z uwagi na treść art. 219 k.p.a., stwierdzić należy, że regulacja ta odnosi się również do postanowień wydawanych w oparciu o ostatnio powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania o zaskarżenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego z urzędu była uzasadniona, lecz w tym zakresie uzasadnienie odmowy wszczęcia nie stanowi o poprawności takiego uzasadnienia, oraz właściwego rozpoznania wniesionego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., a następnie do KGP zakresu sprawy i zakresu winnego być ustalonym we właściwym postępowaniu wyjaśniającym w administracji, zgodnie z nakazami z art. 7, 8 i 9 k.p.a., a w tym, w okolicznościach podnoszonych zarzutów nierozpoznania przez Komendanta Powiatowego Policji sprawy wniesionej o wydanie zaświadczenia i faktycznego pozostawienia jej bez rozpoznania, albowiem jak wynikało z treści doręczonego pisma oznaczonego postanowienie, organ faktycznie odmawiał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z czynnym udziałem strony. W dalszej części zauważył, że w związku z powyższymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi, wniesiona skarga jest uzasadnioną, a Komendant Wojewódzki Policji w K., ponownie rozpoznając sprawę winien zważyć na wykładnię prawa zawartą w stanowisku judykatury. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Z kolei skarżący w piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] sierpnia 2017 r., podtrzymał wniesioną skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten upoważnia zatem organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wśród tych przyczyn w orzecznictwie sądowym wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej prawnej formy działania, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] i – wbrew twierdzeniu organu wyrażonemu w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę – dopuszczalne jest stosowanie przepisów dotyczących trybu nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też zaświadczenia o żądanej treści). Rzeczą oczywistą jest i w tym względzie należy przyznać rację organowi, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny. Niedopuszczalne jest zatem – w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. Zaświadczenie bowiem stanowi oświadczenie wiedzy organu, a nie jego woli i potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. Jednakże – wbrew stanowisku organu – ów pogląd nie znajduje zastosowania w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści). Zgodnie bowiem z treścią art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134, również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów m.in. art. 156 – 159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (także żądanej treści), świadczy o dopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności w sprawach zakończonych takimi postanowieniami. Tym samym, zasadniczy argument zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia Komendanta Głównego Policji, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie, nie mógł zostać uznany za trafny i w konsekwencji błędne było w świetle powyższego zastosowanie przez organ w odniesieniu do wniosku skarżącego K. J. o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Reasumując, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszają przepis prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zaś rozpoznając sprawę na nowo, organ uwzględni powyższą analizę prawną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt) lit. c) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.