IV SA/Po 684/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 28.03.2023 r. nr [...] odmówił W. P. (dalej jako skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką M. P.. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako u.ś.r.). z uwagi na fakt, iż skarżący miał ustalone prawo do zasiłku stałego, jak również nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez niego z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wyjaśniono, że skarżący zakończył zatrudnienie w 2004 r. natomiast jego matka legitymuje się przeczeniem o niepełnosprawności datowanym na dzień 28.02.2023 r. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że ze względu na konieczność sprawowania stałej, całodobowej opieki nad matką i niepełnosprawną siostrą nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Ponadto wyjaśnił, że w latach 2012-2023 sam był osobą niezdolną do pracy z uwagi na przebyte operacje i rehabilitację, zaś obecnie stan jego zdrowia poprawił się na tyle, że mógłby podjąć zatrudnienie, jednakże ze wskazanego wyżej powodu nie jest to możliwe. Nadto skarżący podkreślił, iż w przypadku przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z przysługującego mu wówczas zasiłku stałego. Pismem z dnia 3.07.2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) zleciło Prezydentowi Miasta P. przeprowadzenie postępowania uzupełniającego na okoliczność możliwości rezygnacji przez skarżącego z pobieranego zasiłku stałego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17.08.2023 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką od dnia 1.07.2023 r. na czas nieokreślony, w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 18.07.2023 r., za zgodą skarżącego, uchylono decyzję przyznającą mu zasiłek stały, wobec czego odpadła przeszkoda do przyznania wnioskowanego świadczenia, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Odnosząc się zaś do braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, Kolegium doszło do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie zarówno zebrany materiał dowodowy jak i złożone w sprawie oświadczenia skarżącego, wskazują na to, że ww. związek istnieje. Zdaniem SKO w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma istotnego znaczenia to, że skarżący przez długi okres pozostawał bez zatrudnienia. Wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. W ocenie Kolegium istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, czy aktualnie, tj. w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Organ I instancji nie uwzględnił – zdaniem SKO - w sposób dostateczny zaawansowanego wieku i stanu zdrowia matki skarżącego. Organ odwoławczy wskazał wobec tego, że M. P. jest całkowicie zdana na pomoc i opiekę, którą zapewnia jej skarżący, a w takiej sytuacji, opieka sprawowana nad matką, stanowi dla niego przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej i te dwie okoliczności pozostają ze sobą w związku przyczynowo-skutkowym w sposób pozwalający na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono też, że skarżący, co prawda posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednakże ze wskazaniem możliwości podjęcia pracy w warunkach chronionych. Końcowo Kolegium wyjaśniło, iż datę początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustalono w oparciu o przepis wynikający z treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., biorąc pod uwagę, że od dnia 1.07.2023 r. skarżący został pozbawiony prawa do zasiłku stałego. Datę końcową ustalono natomiast w oparciu o art. 24 ust. 4 u.ś.r. - na czas nieokreślony, ponieważ orzeczenie o niepełnosprawności wydano na stałe. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, zaskarżając ją w części tj. w zakresie daty, od której zostało przyznane mu świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na ustaleniu, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką przysługuje od dnia 1.07.2023 r. tj. od dnia uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. o przyznaniu zasiłku stałego, a nie od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. od dnia 14.03.2023 r., polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego w okresie od 14.03.2023 r. do 30.06.2023 r. zasiłku stałego stanowiła negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 14.03.2023 r. do 30.06.2023 r., 2. art. 24 ust. 2 u.ś.r. polegającą na ustaleniu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od dnia 1.07.2023 r., tj. od dnia uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. o przyznaniu zasiłku stałego, podczas gdy z literalnego brzmienia art. 24 ust. 2 u.ś.r. wynika, że świadczenie przyznaje się od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. od dnia 14.03.2023 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 14.03.2023 r. tj. od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że organ II instancji błędnie ustalił datę od której przysługuje świadczenie pielęgnacyjne poprzez błędne zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., z którego wynika, że świadczenie przyznaje się od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a więc w niniejszej sprawie powinno to nastąpić od dnia 14.03.2023 r. Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Oparł się bowiem na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) i przyjął, że skoro skarżący ma ustalone prawo do zasiłku stałego, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości za okres od 14.03.2023 r. do 30.06.2023 r. tj. w okresie kiedy skarżący miał przyznany zasiłek stały. W ocenie skarżącego zastosowana wykładnia jest błędna. Przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 128/20 skarżący wskazał, że posiadanie uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto. Skarżący wyjaśnił, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. W skardze podniesiono, że powyższą wykładnię należy w drodze analogii zastosować w sprawie skarżącego, który w okresie od 14.03.2023 r. do 30.06.2023 r. pobierał zasiłek stały przyznany na mocy decyzji Prezydenta Miasta P., która następnie została uchylona decyzją z dnia 18.07.2023 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17.08.2023 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 28.03.2023 r. nr [...] oraz przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką od dnia 1.07.2023 r. na czas nieokreślony. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. W myśl zaś art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej jako u.p.s.) w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i renty socjalnej, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania lub zasiłku dla opiekuna, zasiłek stały nie przysługuje. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy uprawnienie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek o przyznanie tego świadczenia, a zatem od marca 2023 r. czy też jak ustalił organ II instancji - od dnia 1.07.2023 r., kiedy to uchylono wobec skarżącego decyzję o przyznaniu mu zasiłku stałego. Wyjaśnić przy tym należy, w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji uznał, że w sprawie występowały negatywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia: brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz fakt pobierania przez niego zasiłku stałego, a zatem okoliczność określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Z tych powodów organ I instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W postępowaniu odwoławczym Kolegium doszło jednak do wniosku, że w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką i w konsekwencji uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz – wobec zaprzestania pobierania przez skarżącego zasiłku stałego – orzekło o przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1.07.2023 r. Organ odwoławczy uznał bowiem, że dopiero od tego dnia przestała istnieć negatywna przesłanka wyłączająca prawo do przedmiotowego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W ocenie orzekającego Sądu stanowisko Kolegium zasługuje na aprobatę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały nastąpiło począwszy od dnia 1.07.2023 r. za sprawą decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 18.07.2023 r. Pismem, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 20.07.2023 r. skarżący zrzekł się odwołania od ww. decyzji, a zatem stała się ona ostateczna i prawomocna. Dopóki więc w obrocie prawnym pozostawała decyzja o przyznaniu zasiłku stałego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., za okres pobierania tego zasiłku nie było możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek pozwoliło na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia, od którego zasiłek stały już nie przysługiwał. W konsekwencji prawidłowym było działanie SKO polegające na przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1.07.2023 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o przyznanie świadczenia, ale także uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego pobieranie uniemożliwia uwzględnienie wniosku (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 211/21, wyrok WSA w Olsztynie z 1 września 2022 r., sygn. II SA/Ol 395/22, wyrok WSA w Olsztynie z 24.01.2023 r., sygn. akt: II SA/Ol 829/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Wyjaśnić także należy, że wykładnia literalna przepisu art. 37 ust. 4 u.p.s. nakazuje przyjąć, że zbieg uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 740/20 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2021 r., III SA/Gd 310/21, CBOSA). Stwierdzić w konsekwencji należy, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera zasiłek stały powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17.09.2021 r., sygn. akt: II SA/Go 589/21, CBOSA). W niniejszej sprawie w postępowaniu odwoławczy Kolegium zwróciło się do organu I instancji, aby ten ustalił czy skarżący wyraża zgodę na uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, wyjaśniając jednocześnie, że w ocenie SKO skarżący spełnia pozostałe przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 12.07.2023 r. skarżący zrezygnował z zasiłku stałego, zaś Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 18.07.2023 r. orzekł o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały począwszy od dnia 1.07.2023 r. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżącemu przysługiwał zasiłek stały i decyzja w tym przedmiocie funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. natomiast wynika, że fakt, iż osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do zasiłku stałego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Z uwagi więc na treść tego przepisu, jak również przepisu art. 37 ust. 4 u.p.s skarżącemu nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miał on już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do zasiłku stałego. W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.