I SA/Wa 1143/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 marca 2023 r., nr 010070/680/733731/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r., nr 010070/680/2321212/2023; 2. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r do 31 stycznia 2023 r. UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania J. O., decyzją z 8 marca 2023 r. nr 010070/680/733731/2023 utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 27 lutego 2023 r. nr 010070/680/2321212/2023 o odmowie przywrócenia J. O. terminu do złożenia wniosku o wypłatę świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. z tytułu wychowywania K. P. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. J. O. wnioskiem z 5 lutego 2023 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń o wypłatę świadczenia wychowawczego na córkę K. P. za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z 10 lutego 2023 r. poinformował J. O. o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego za okres od 1 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r. Następnie J. O. wnioskiem z 22 lutego 2023 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń w Warszawie o wypłatę świadczenia wychowawczego na córkę K. P. za okres wsteczny, tj. od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. Wniosek motywowała tym, że w czasie właściwym do złożenia tego wniosku, tj. w 2022 r. nie była w stanie tego dokonać, ze względu na fatalny stan zdrowia, w tym ciężkie przejście zakażenia wirusem SARS-CoV-2, trudną rekonwalescencją pocovidową (pobytem w sanatorium, rehabilitacją psychiatryczną), niepożądanymi skutkami tego zakażenia (znaczące osłabienie, rozregulowanie hormonalne i elektrolityczne, podejrzenie wady serca i białaczki, ciężki epizod depresji), trapiącymi skarżącą chorobami (cukrzyca typu I). J. O. we wniosku podała także, że znajdowała się wówczas w trudnej sytuacji życiowej, ponieważ była zmuszona do przeprowadzki z córką, którą samotnie wychowuje, a która choruje na [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie decyzją z 27 lutego 2023 r. orzekł o odmowie przywrócenia J. O. terminu do złożenia wniosku o wypłatę świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. z tytułu wychowywania K. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do wyrażenia zgody na przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę świadczenia wychowawczego za wnioskowany okres. Zakład podał, że termin na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest terminem prawa materialnego , który nie podlega przywróceniu, zmianie lub przedłużeniu. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Zakład zauważył, że jeżeli dana osoba była zainteresowana przyznaniem świadczenia od 1 czerwca 2022 r. wniosek o jego przyznanie winna złożyć najpóźniej do 30 czerwca 2022 r. ZUS zaznaczył, że uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny poprzez wygaśnięcie prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. Od powyższej decyzji J. O. wniosła odwołanie domagając się ponownego rozpatrzenia jej sprawy. We wniosku podała argumentację dotyczącą jej trudnej sytuacji zdrowotnej z jaką boryka się od listopada 2021 r. Stwierdziła, że nie miała świadomości, że brak złożenia wniosku o wypłatę świadczenia będzie miał tak negatywne konsekwencje dla małoletniego dziecka/ Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 8 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 27 lutego 2023 r. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji brak było podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci akcja zbierania wniosków o świadczenie wychowawcze w danym roku trwa od 1 lutego do 31 maja danego roku na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca danego roku do 31 maja następnego roku. W przypadku wniosków złożonych pomiędzy 1 lutego, a 31 maja 2022 r. prawo do świadczenia przysługuje za cały okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., a pierwsza wypłata następuje za czerwiec 2022 r. Natomiast w przypadku wniosków złożonych po zakończeniu akcji zbierania wniosków na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca danego roku do 31 maja następnego roku, prawo do świadczenia i jego wypłata przysługuje od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. Prezes Zakładu zauważył, że ponieważ J. O. z wnioskiem o świadczenie wychowawcze wystąpiła 5 lutego 2023 r., nie było podstaw do przyznania jej prawa do świadczenia od daty wcześniejszej niż 1 luty 2023 r. Jako podstawę prawną decyzji odwoławczej organ podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) – dalej zwanej "kpa" oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą". Od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 8 marca 2023 r. J. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podała, że jest ofiarą wieloletniej przemocy psychicznej i ekonomicznej, stosowanej przez byłego męża. Obecnie samotnie wychowuje 13-letnią córkę. Wskazała, że jej stan zdrowia nie pozwolił na samodzielną egzystencję i na terminowe złożenie wniosku o świadczenie dla córki. Jako okoliczności uniemożliwiające złożenie wniosku w terminie podała: 1) ciężkie przechorowanie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w listopadzie 2021 (choroba, izolacja, rehabilitacja, rekonwalescencja), 2) pobyt w sanatorium w okresie od 4 kwietnia do 25 kwietnia 2022 r., 3) dwukrotny pobyt na Oddziale Dziennym Rehabilitacji Psychiatrycznej w okresie od 23 maja 2022. do 16 września 2022 oraz od 10 października 2022 do 27 stycznia 2023 - świadczenie rehabilitacyjne od 9 maja 2022 do 3 maja 2023. Skarżąca oświadczyła, że jako ofiara wieloletniej przemocy psychicznej i ekonomicznej samotnie wychowuje dziecko, walcząc o to by zapewnić córce właściwe warunki do życia i rozwoju, krótko mówiąc dzieciństwo. Wskazała, że gdy zachorowała na SARS-CoV-2 i rozwinęła się u niej depresja w opiece nad córką pomagali jej rodzice nieświadomi, że ich córka wymaga pomocy również w kwestiach takich jak formalności. Uważa, że wymienione względy zdrowotne uzasadniają niemożność złożenia wniosku w terminie. Z dokumentacji medycznej jasno wynika, że ciężkie przechodzenie zakażenia wirusowego dla osoby z cukrzycą typu I, chorej na [...] i w dodatku z uszkodzeniami po wypadku w 2018 r. oraz zdiagnozowanym ciężkim epizodem depresji, spowodowały całkowity rozstrój organizmu. ZUS rozporządza świadczeniami 500+ od stycznia 2022 r. To był czas, gdy skarżąca już ciężko przechodziła zakażenie SARS-CoV-2 i nie była w stanie śledzić wówczas informacji, skupiając się na walce z tą chorobą, depresją, a nie mając należytego wsparcia rodziny, nie była w stanie złożyć tego wniosku. Skarżąca wskazała, że żyje w tym kraju, płaci podatki i znalazła się w krytycznej sytuacji zdrowotnej i życiowej. Uważa, że świadczenie jest należne jej dziecku, a ponadto zostanie ono przecież spożytkowane w kraju (tutaj zostaną te pieniądze wydane) i to w celu zaspokojenia potrzeb zdrowotnych córki (dieta związana z chorobą [...], rehabilitacja na kręgosłup, atopowe zapalenie skóry, alergie). W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że J. O., na skutek wniosku z 22 lutego 2023 r., domagała się przywrócenia terminu do złożenia wniosku do przyznania świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. z tytułu wychowywania córki K. P. Wniosek ten skarżąca umotywowała swą trudną sytuacją zdrowotną i życiową w jakiej znalazła się od listopada 2021 r., która – jej zdaniem - uniemożliwiła jej złożenie w czerwcu 2022 r. wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę za wskazany wyżej okres. Sąd zwraca uwagę, że art. 58 i art. 59 kpa, stosowane w sprawach z zakresu świadczeń wychowawczych na mocy art. 28 ustawy, regulują możliwość przywracania terminów procesowych (które dotyczą czynności podejmowanych w już troczącym się postępowaniu administracyjnym), w tym terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Przepisy te nie mają natomiast zastosowania do przywracania terminów prawa materialnego, a więc terminów których zachowanie umożliwia skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego i przyznanie w jego toku określonej osobie prawa przewidzianego w przepisach regulujących określone stosunki prawne. Trzeba wskazać, że uchybienie takiemu terminowi stanowi przeszkodę dla uznania, że istnieje przedmiot postępowania. Jeżeli zatem terminowi materialnoprawnemu uchybiono przed wszczęciem postępowania, to postępowanie nie może zostać wszczęte, a jeżeli już zostało wszczęte, postępowanie takie należy umorzyć wobec jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r. sygn. akt I OSK 489/21). Sąd zwraca uwagę, że przepisy ustawy (o świadczeniach wychowawczych) nie przewidują instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze, a więc do złożenia tzw. zwykłego środka prawnego (niebędącego środkiem zaskarżenia) złożonego z uchybieniem terminu. Aby zatem negatywnie załatwić wniosek strony poprzez odmowę przywrócenia terminu materialnoprawnego organ winien mieć podstawę prawną w konkretnym przepisie prawa do wydania aktu rozstrzygającego ten wniosek, co do jego istoty. Tryb przywracania terminu prawa materialnego musi mieć wyraźną podstawę prawną. Tytułem przykładu można wskazać tu na art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1867 ze zm.) regulujący tryb przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, czy na art. 17 ust. 5b ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o finansowaniu wspólnej polityki rolnej (Dz.U. z 2022 r. poz. 2068) regulujący tryb przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków przeznaczonych na wyprzedzające finansowanie pomocy w ramach działania beneficjentów PROW 2014-2020, realizujących operacje w ramach działania tworzenie grup producentów i organizacji producentów objętego PROW 2014-2020. Ustawa (oświadczeniach wychowawczych) takiej możliwości nie przewiduje. Także przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.), regulujące w Rozdziale 7 działalność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, takiej podstawy prawnej nie przewidują. Wobec tego Sąd uznał, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 lutego 2023 r. oraz zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z 8 marca 2023 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro brak było przepisu prawa materialnego umożliwiającego merytoryczną ocenę zasadności wniosku J. O. z 22 lutego 2023 r., zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu przed organem odwoławczym. Sąd nie dostrzegł, aby kontrowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W sytuacji braku podstawy materialnoprawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku J. O. z 22 lutego 2023 r. oraz przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania administracyjnego w zakresie oceny zasadności tego wniosku, Sąd uznał za konieczne umorzenie, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 kpa, postępowania administracyjnego wywołanego tymże wnioskiem skarżącej. J. O., wobec niezłożenia w czerwcu 2022 r. wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę, definitywnie utraciła prawo do przyznania tego świadczenia za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2022 r., skoro wniosek o przyznanie świadczenia złożyła dopiero w lutym 2023 r. Sprawa o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń tego rodzaju (art. 18 ust. 2 ustawy), biorąc pod uwagę sytuację skarżącej, ustala się najwcześniej od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. Nie mają tu znaczenia okoliczności leżące po stronie wnioskodawcy, w tym szczególne okoliczności dotyczące jego sytuacji osobistej (rodzinnej, zdrowotnej). Termin określony w art. 18 ust. 2 ustawy jest terminem o charakterze materialnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw o charakterze materialnym, a zatem organy nie mogą orzekać w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu tego rodzaju, jeżeli nie mają ku temu wyraźnej podstawy prawnej, a tak było w niniejszej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oraz art. 145 § 3 tej ustawy w zw. z art. 105 § 1 kpa orzekł, jak w sentencji.