I OSK 2686/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. J. o wstrzymanie wykonania postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 7 października 2022 r. znak GNR.6870.1.7.2021.VI w sprawie ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 683/22 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 listopada 2022 r. znak: SKO.GN-70/6359/232/2022 w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 7 października 2022 r. znak GNR.6870.1.7.2021.VI UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 marca 2023 r. oddalił skargę A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 listopada 2022 r. znak: SKO.GN-70/6359/232/2022 w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej, A. J. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (winno być: postanowienia) Burmistrza Miasta i Gminy S. z 7 października 2022 r. znak GNR.6870.1.7.2021.VI o odmowie zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wskazał, że jego sytuacja finansowa w pełni uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zapłaty kwoty 1800 zł (wstrzymania przymusowej egzekucji ww. kwoty) tytułem kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W przypadku bowiem jej egzekucji, zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia, negatywnych skutków w majątku skarżącego i jego rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wskazana instytucja ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w razie stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w art. 61 § 3 P.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Tym samym, rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu, Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Skarżący kasacyjnie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objął postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z 7 października 2022 r. znak GNR.6870.1.7.2021.VI o odmowie zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia, które zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 17 listopada 2022 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (T.Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 192; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r. SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54; Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym , PiP 2003/5/26; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021 s. 447-448, nb 2,3). Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw.7 o art. 61). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego, stosownie do treści art. 61 P.p.s.a., należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (tak również J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 122). Zatem nie każdy zaskarżony akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i nie każdy wymaga wykonania. Zasadą jest, że z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz." W-wa 2005, str. 206). Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 24 marca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił koszty postępowania w przedmiocie rozgraniczenia oznaczonych nieruchomości stanowiących własność W. P. i A. J. w wysokości 1800 zł oraz zobowiązał strony do uiszczenia tych kosztów. Ewentualne wstrzymanie wykonania postanowienia o odmowie zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie oznaczałoby, że skarżący kasacyjnie byłby zwolniony z obowiązku ponoszenia tej opłaty. Obowiązek uiszczenia wskazanych kosztów został bowiem nałożony postanowieniem organu z 24 marca 2020 r. Zarówno wstrzymanie wykonania postanowienia z 7 października 2022 r., jak i odmowa jego wstrzymania, nie zmieni więc sytuacji faktycznej i prawnej, w której znalazł się skarżący kasacyjne. Negatywne ustosunkowanie się organu do wniosku skarżącego kasacyjnie o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie wykreowało nowej sytuacji w sferze obowiązków strony. Rozstrzygnięcie to nie ma cech wykonalności, stąd nie skutkuje dla skarżącego kasacyjnie niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., co uniemożliwia wstrzymanie jego wykonania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji