II OSK 607/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2433/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o. o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Otwocka na podstawie art. 219 K.p.a. odmówił [...] sp. z o. o. wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planowanej zmiany sposobu użytkowania lokali usługowych na mieszkalne w budynkach oznaczonych nr 1, 3, 5, 7 przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem Kolegium nieruchomość, na której zlokalizowane są budynki to obszar oznaczony w planie symbolem U, który zgodnie z § 21 uchwały Nr XIV/138/2003 Rady Miasta Otwocka z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka i zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren pomiędzy ulicami: Goldflama, Słowackiego, Samorządową, przedłużeniem ul. Kościuszki, Dłuskiego i ul. Reymonta w Otwocku (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 47, poz. 1303 – zwanego dalej Miejscowym Planem) został przeznaczony pod usługi różne (handlu, małej gastronomi, rzemiosła nieuciążliwego). Nie można wywodzić, że przeznaczanie większości powierzchni parterów, a tym bardziej całości powierzchni tej kondygnacji na lokale mieszkalne jest zgodne z planem, skoro usługi – jako przeznaczenie podstawowe - powinny przeważać na danym obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Uwzględniając przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne nie można uznać, że dopuszczenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i kilkurodzinnej z usługami w parterach oznacza w istocie możliwość realizacji budynków mieszkalnych z lokalami mieszkalnymi także na parterze. Stanowisko to było znane stronie odwołującej już na etapie opracowywania koncepcji zespołu budynków, przed przystąpieniem do ich budowy. Zrealizowana zabudowa składa się z czterech budynków. W każdym z nich znajduje się 10 lokali mieszkalnych (usytuowanych na dwóch kondygnacjach nadziemnych) oraz powierzchnie usługowe o łącznej powierzchni 360 m2 usytuowane na parterze, których dotyczył zamiar zmiany sposobu użytkowania na lokale mieszkalne. Gdyby intencją twórców planu było przeznaczenie tego obszaru pod dominujące obecnie wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe, teren nie byłby oznaczony symbolem U, lecz MW. Skargę na powyższe postanowienie złożył [...] sp. z o. o., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając mu naruszenie art. 217 § 1 i 2 w związku z art. 219 K.p.a., § 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 1 Miejscowego Planu, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 10, art. 77 i art. 124 § 1 i 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując przepis art. 217 K.p.a. oraz procedurę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podkreślił, że działka należąca do skarżącej, na której zrealizowano zabudowę składającą się z czterech budynków, położona jest na obszarze oznaczonym na planie symbolem U, którego przeznaczeniem są usługi (§ 21 ust. 1 i 2 Miejscowego Planu). Odwołując się definicji przeznaczenia podstawowego (§ 3 ust. 1 pkt 8) oraz dopuszczalnego (§ 3 ust. 1 pkt 7) i zabudowy mieszkaniowej kilkurodzinnej (§ 3 ust. 1 pkt 16), Sąd doszedł do wniosku, że możliwa na tym terenie zabudowa mieszkaniowa nie jest głównym przeznaczeniem tego terenu, a jedynie dopuszczalną lokalizacją. Nie można przeprowadzić wykładni rozszerzającej zgodnie z którą, jeżeli istnieje obowiązek lokalizacji na parterze wyłącznie lokali usługowych to powinien on być wskazany wprost w uchwale. Skoro teren przeznaczony jest pod usługi, to tylko w przypadku przeznaczenia parteru na usługi możliwa jest lokalizacja budynków mieszkalnych zawierających nie więcej niż 10 mieszkań lub zespołu takich budynków. Z tych też przyczyn, za prawidłowe uznał Sąd stanowisko organów obu instancji, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych lokali usługowych jest niezgodna z ustaleniami Miejscowego Planu. Za bezzasadne uznał zatem Sąd zarzuty naruszenia § 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 Miejscowego Planu oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7, art. 10, art. 77 i art. 124 § 1 i 2 K.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] sp. z o.o. w W., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. § 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 1 Miejscowego Planu poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na terenach usługowych oznaczonych symbolem U na podstawie wskazanych przepisów dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej w zakresie budynków, w których parterze zlokalizowane są wyłącznie lokale usługowe, podczas gdy ww. uchwała Rady Miasta Otwocka takiego ograniczenia nie zawiera, wymaga jedynie, aby w parterach zlokalizowane były usługi, nie ograniczając w żaden sposób możliwości zlokalizowania w parterach także lokali mieszkalnych obok usługowych, 2. art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 1 Miejscowego Planu poprzez błędną wykładnię polegającą na nałożeniu bez zmiany Planu Miejscowego na wnioskodawcę obowiązku nie wskazanego w uchwale zatwierdzającej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, tj. obowiązku lokalizacji wyłącznie lokali usługowych w parterach budynków na ww. nieruchomości, gdy obowiązek taki nie został zawarty w uchwale zatwierdzającej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w każdym budynku planowanie jest pozostawienie przynajmniej jednego lokalu usługowego, co stanowiłoby spełnienie wymogów § 21 ust. 2 Miejscowego Planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia "§ 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 1" Miejscowego Planu. Zaznaczając jedynie, że § 21 ust. 1 nie został podzielony na podjednostki, stwierdzić trzeba, że zgodnie z ust. 1: "Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U ustala się przeznaczenie podstawowe pod usługi różne (handlu, małej gastronomii, rzemiosła nieuciążliwego)". Z kolei zgodnie z § 21 ust. 2 (tiret drugi), do którego nawiązuje argumentacja kasacji: "Na terenie usługowym U dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jedno i kilkurodzinnej z usługami w parterach". Oznacza to, że na terenie objętym regulacją § 21 Miejscowego Planu, lokalizacja zabudowy mieszkaniowej nie jest dopuszczalna w parterach, gdyż parter budynku zawsze ma mieć charakter wyłącznie usługowy. Tym samym nawet charakter mieszany zabudowy parteru (częściowo mieszkaniowo, częściowo usługowy) nie spełnia powyższego warunku planu. Tak więc stanowisko wyrażone w kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowieniach, jak i akceptujące je stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Z tych też przyczyn niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 1 Miejscowego Planu". Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.