II OSK 504/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 161/22 w sprawie ze skargi E. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: DON.7100.39.2022.MB oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 161/22, po rozpoznaniu skargi E. N. (dalej określanej jako skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również GINB) w sprawie nieważności decyzji dotyczącej wyłączenia obiektu budowlanego z użytkowania (znak sprawy: DON.7100.39.2022.MB) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I), stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (pkt II), stwierdził, że przewlekłe postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt IV) i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie załatwia sprawy po wniesieniu przez nią odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej bezczynność i przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa, wniosła o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazała w szczególności, że organ od ponad 6 miesięcy nie załatwił sprawy w postępowaniu odwoławczym, a przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami były zbyt długie i nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg czynności w sprawie i stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności. W odniesieniu do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, organ wskazał, że podejmowane czynności nie miały charakteru pozornego, dążył do uzyskania pełnego materiału dowodowego sprawy. Brak akt w postępowaniu zwykłym uniemożliwiał zaś załatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) podjął pierwsze czynności w sprawie, a następnie - na podstawie art. 36 K.p.a. - w kolejnych pismach informował stronę o możliwości złożenia ponaglenia i wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy. Zaznaczył, że na dzień wniesienia skargi, tj. 26 sierpnia 2022 r. termin załatwienie sprawy był wyznaczony do dnia 7 października 2022 r. Zarazem Sąd przyjął, że skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzucono organowi przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego. Powodem przedłużenia się postępowania w sprawie był natomiast brak akt administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji dotychczasowej. Jak stwierdził odwołanie zostało przekazane przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) organowi odwoławczemu w dniu 3 marca 2022 r., lecz bez akt sprawy postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach z dnia 5 lipca 2021 r. (PINB), której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Z tego powodu, pismem z dnia 28 marca 2022 r. GINB zwrócił się do WINB w Katowicach o pilne przekazanie akt organu powiatowego. Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. organ ten poinformował, że akta zostały przekazane do WSA w Gliwicach w związku ze sprawami sądowymi o sygn. akt II SA/GI 10/22 i II SA/GI 1649/21. GINB zwrócił się do WSA w Gliwicach o wypożyczenie przedmiotowych akt, lecz dopiero pismem z dnia 5 maja 2022 r., a więc po miesiącu od uzyskania informacji, gdzie znajdują się akta sprawy. W odpowiedzi pismem z dnia 13 maja 2022 r. WSA w Gliwicach wskazał, że wypożyczenie akt nie jest możliwe z uwagi na otwarty termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w powiązanej sprawie sądowej o sygn. akt II SA/GI 1680/21, do której zostały dołączone żądane akta. Kolejnym pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. GINB ponownie zwrócił się do WSA w Gliwicach z prośbą o wypożyczenie akt i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 lipca 2022 r. Pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. WINB poinformował, że akta zostały przekazane do NSA. Również pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. WSA w Gliwicach poinformował GINB, że akta nie mogą być wypożyczone, ponieważ zostały przekazane do NSA. Organ odwoławczy zwrócił się więc do NSA o wypożyczenie tych akt w dniu 28 lipca 2022 r., a więc po ponad miesiącu od uzyskania wskazanych informacji. Z informacji uzyskanych następnie od NSA i WSA w Gliwicach wynikało, że akta zostały zwrócone do sądu i dalej do WINB. Pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. GINB zwrócił się do WINB o przesłanie przedmiotowych akt i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 7 października 2022 r. Poświadczone za zgodność z oryginałem kopie części akt wpłynęły do organu w dniu 19 września 2022 r. Nie budziło wątpliwości Sądu, że przedstawiony przebieg postępowania odwoławczego wskazuje, że organ odwoławczy w sposób opieszały poszukiwał brakujących akt postępowania. Pomimo możliwości szybkiej komunikacji z organem pierwszej instancji i sądami administracyjnymi drogą elektroniczną, organ w odstępach miesięcznych od uzyskania informacji o miejscu, gdzie znajdują się akta organu stopnia powiatowego zwracał się o ich wypożyczenie. Od uzyskania w dniu 20 czerwca 2022 r. informacji, że akta znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie skorzystał z możliwości wglądu do akt sprawy w tym czasie, pomimo bliskiej odległości od siedziby organu. Postępowanie odwoławcze w tej sprawie do dnia wniesienia skargi trwało blisko 6 miesięcy, a do dnia wydania decyzji - 9 miesięcy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się więc przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Zaznaczył, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku odwołanie zostało rozpoznane, GINB decyzją z dnia 10 listopada 2022 r., znak: DON.7100.39.2022.MB/MMS uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach z dnia 5 lipca 2021 r. Mając to na względzie należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu nie doszło jednocześnie w tej sprawie do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy. Czas przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji nie był bowiem wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Uznał też, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przymawiałyby za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej, jak również konieczności zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 grudnia 2022 r., zaskarżając go w części - w zakresie pkt II, III i V tego wyroku. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut procesowy, tj. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) w związku z art. 35 § 5 i art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przewlekle prowadził postępowanie odwoławcze od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2022 r., podczas gdy podejmował odpowiednie czynności w toku postępowania odwoławczego i nie prowadził go przewlekle. Wskazując na powyższą podstawę pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał na okoliczności w jakich prowadził sprawę podkreślając, że nawet wykorzystanie przez organ komunikacji elektronicznej z organem pierwszej instancji i sądami administracyjnymi, jak również występowanie o akta sprawy w krótszych odstępach czasu nie przyniosłoby żądanego efektu w postaci wypożyczenia akt sprawy z przyczyn niezależnych od GINB. Brakujące akta sprawy były bowiem wykorzystywane przez Śląskiego WINB, WSA w Gliwicach i NSA do podejmowanych przez nie działań procesowych. W ocenie pełnomocnika nie można stwierdzić przewlekłości w sytuacji, gdy strony były informowane o rzeczywistej konieczności pozyskania akt i wskazywano terminy załatwienia sprawy. Skoro pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasowych bądź wykonywanie czynności pozornych, to tym samym nie można zarzucić organowi przewlekłego działania. Stwierdził wreszcie, że działania GINB nie charakteryzowały się opieszałością w poszukiwaniu brakujących akt postępowania organu. Czynności podejmowane były w rozsądnych terminach i wynikały z informacji przekazywanych przez organ i sądy. Ponownie podkreślił, że brak możliwości pozyskania akt sprawy nie wynikał z zaniechań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jedyny postawiony w niej zarzut, określony jako procesowy, zmierza do podważenia zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i III wyroku). Potwierdza to przytoczenie podstaw kasacyjnych (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 i art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.) i ich umotywowanie w uzasadnieniu. Wnoszący skargę kasacyjną oznaczając zaskarżony wyrok wskazał, że zaskarża również jego pkt V orzekający o kosztach postępowania, pozostawiając poza podstawami kasacyjnymi jakiekolwiek przepisy mogące usprawiedliwiać ten zarzut, przede wszystkim te dotyczące zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego (art. 200 i n. P.p.s.a.). Brak także jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie tej części zaskarżonego wyroku, w której orzeczono o zasądzeniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (183 § 1 P.p.s.a.), ta część zaskarżonego wyroku musi pozostać poza sferą rozważań sądu odwoławczego. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną nie zdołał jednak zakwestionować stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że organ prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły. Ustawodawca w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. zdefiniował przewlekłość postępowania administracyjnego wyjaśniając, że postępowanie ma taki charakter wówczas, gdy jest prowadzone przez właściwy organ "dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Pełnomocnik dostrzega, że kodeksową zasadą jest, że sprawy w postępowaniu odwoławczym winny być załatwione w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 1 i 3 K.p.a.). Rację ma również gdy twierdzi, że do terminów przewidzianych na załatwienie sprawy określonych w przepisach nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 in fine K.p.a.), jednakowoż nie sposób zgodzić się z przedstawioną argumentacją mającą zaświadczać, że w rozpoznawanej sprawie takie okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie wystąpiły. Faktem jest, że organ pierwszej instancji przedstawił organowi odwoławczemu odwołanie wniesione od wydanej decyzji wraz z niekompletnymi aktami sprawy (data wpływu - 8 marca 2022 r.). Nie dołączono bowiem akt administracyjnych postępowania zwyczajnego zakończonego decyzją dotychczasową, a niewątpliwie był to istotny fragment akt administracyjnych, niezbędny do wydania decyzji w postepowaniu odwołąwczym. Stwierdził to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1558/22 wydanym w sprawie dotyczącej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie już pierwszą czynność w postępowaniu odwoławczym z dnia 28 marca 2022 r. (pismo do organu o nadesłanie wymienionych akt) należało uznać za spóźnioną. Po otrzymaniu informacji od organu o przekazaniu akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (4 kwietnia 2022 r.), a najpóźniej informacji z tegoż Sądu (13 maja 2022 r.), drogą elektroniczną, rzeczą organu odwoławczego było nakreślenie takiej wizji podejmowania dalszych czynności, aby nie spotkać się z zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ winien był mieć na uwadze, że brak akt nie stanowi bezwzględnej przeszkody do rozpoznania sprawy i tak zorganizować pracę, by w możliwie krótkim czasie uzyskać do nich dostęp, a w razie niemożności ich dostarczenia - uzyskania uwierzytelnionych odpisów z tych akt. Tymczasem organ odwoławczy w kolejnych miesiącach poprzestawał na dalszej, ciągłej korespondencji z Naczelnym Sądem Administracyjnym (po uzyskaniu informacji, że tamże znajdują się akta) oraz ponownie z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach i organem pierwszej instancji. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że nie sposób nie dostrzec, że kolejne pisma do sądów i organów kierowane były ze zwłoką, sięgająca nawet ponad jeden miesiąc od uzyskania informacji, co mając na uwadze treść uzyskanej wcześniej odpowiedzi nie znajdowało żadnego usprawiedliwienia. Wystarczy porównać daty przekazywanej informacji do organu odwoławczego i wysyłanej nowej korespondencji (w obu wypadkach drogą elektroniczną). Nic nie stało na stało na przeszkodzie, aby dodatkowo porozumiewać się z sądami i organem np. drogą telefoniczną, także złożyć wniosek o sporządzenia odpisów z akt, poprosić o akta z zobowiązaniem zwrotu w krótkim terminie, np. trzech dni, co niewątpliwie przyczyniłoby się do przyśpieszenia postępowania. Dzisiejsze środki techniczne są wystarczające do sprawnego i przede wszystkim skutecznego rozwiązania takiego problemu. Pełnomocnik podnosi, że nie znajduje uzasadnienia pogląd Sądu pierwszej instancji, że w trakcie załatwiania mógł bazować na kopiach dokumentów z akt administracyjnych. Jednakże to stwierdzenie Sądu odczytywać należy w kontekście całej, szerszej wypowiedzi w omawianym fragmencie, w której mowa o powinności wyczerpania "wszelkich możliwych środków do uzyskania wglądu w akta" (vide s. 6 uzasadnienia), z czym należy się w pełni zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny ma w polu widzenia znaczą liczbę i ciężar gatunkowy spraw pozostających do rozpoznania przez organ odwoławczy, dysponując określoną liczbą pracowników, jednakże w tej konkretnej sprawie wobec opóźnień i zaniechań w podejmowaniu poszczególnych czynności, generalnie zaś braku wizji rozwiązania powstałego problemu (braku akt niezbędnych do załatwienia sprawy), istniały podstawy do przyjęcia, że postępowanie odwoławcze trwało dłużej niż to było niezbędne do załatwienia sprawy, a zatem przewlekle. Chybiony okazał się więc postawiony w skardze kasacyjnej zarzut braku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i tym samym naruszenia wymienionych w niej przepisów. Dalsze kwestie poruszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mogłyby uzasadniać podważenie stanowiska sądu o kwalifikowanej przewlekłości organu, jednakże Sąd pierwszej instancji wyraźnie zastrzegł w pkt III zaskarżonego wyroku, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.