II OSK 716/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 551/20 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2020 r. znak DON.7101.595.2019.RKR w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 551/20, oddalił skargę W. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2020 r., znak: DON.7101.595.2019.RKR, w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Powyższym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 4 listopada 2019 r., znak: WINB-WOA.7721.801.2016.TO, wydane w oparciu o art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), prostujące z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji WINB z dnia 5 stycznia 2017 r., znak: WINB-WOA.7721.801.2016.MAJ (polegającą na wpisaniu w pkt 2 sentencji ww. decyzji następującej treść: "działając na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane" zamiast właściwej treści "działając na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. G. reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M. N., działającego z substytucji r.pr. K. B., zarzucając naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt 1) lit. c)" - "którego błędne zastosowanie miało istotny, a nawet kluczowy wpływ na wynik sprawy" oraz wnosząc o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie decyzji organu administracji publicznej I i II instancji, za przeprowadzeniem rozprawy (wnoszę o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie) oraz za zasądzeniem na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych". Z ostrożności procesowej, "na wypadek nieuwzględnienia skargi", wniosła "o przyznanie radcy prawnemu K. B. wynagrodzenia za pełnienie funkcji pełnomocnika z urzędu skarżącej, w wysokości stawki minimalnej, wynikającej Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu powiększonego o należny podatek VAT oraz zwrotu wydatków poczynionych przez radcę prawnego w związku z tym postępowaniem, których spis zostanie przedstawiony na koniec postępowania. Oświadczenie, że żadne koszty i wydatki nie zostały pełnomocnikowi z urzędu zwrócone w całości ani części zostanie złożone bezpośrednio przez radcę prawnego K. B. na piśmie bezzwłocznie". W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca kasacyjnie m.in. wskazała, że zaskarżone postanowienie dotyczy zmiany oznaczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zamieszczonej w jego sentencji, która jest zresztą również wykazywana w uzasadnieniu orzeczenia in fine, zaś z okoliczności sprawy nie wynika absolutnie w sposób jednoznaczny, że organ "nie wydawał decyzji w oparciu o przesłanki zastosowania" przepis z art. 51 ust. 5 Pr.bud., tj. "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3...". Tym samym sprostowanie nie mogło zostać dokonane w oparciu o przepis art. 113 § 1 k.p.a., gdyż nie mieściło się w jego ramach: przypadku innej niż 1) błąd pisarski albo 2) błąd rachunkowy, oczywistej omyłki. W tym świetle Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu dopuścił się obrazy przepisu "art. 145 § 1 pkt 1) Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi", zgodnie z którym "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: (...) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: (...) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia GINB stanowił art. 113 § 1 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Prawidłowa wykładnia analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że przez oczywistą omyłkę należy rozumieć błąd polegający na tym, że w decyzji przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów czy też omyłkę pisarską zostało wyrażone coś, co w sposób oczywisty i widoczny jest sprzeczne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ. Przez oczywiste omyłki należy rozumieć błędy, które jednoznacznie wynikają z zestawienia zebranego w sprawie materiału z treścią decyzji. Niedopuszczalne jest natomiast sprostowanie, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać omyłki istotne, nieoczywiste, wpływające w znaczny sposób na sytuację prawną stron postępowania, w szczególności podmiotu będącego adresatem aktu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na szereg przykładów niedopuszczalnego poszerzania pojęcia "oczywistej omyłki" w wydawanych decyzjach. Należy jednak mieć na uwadze, że charakter stwierdzonej w decyzji omyłki lub błędu musi być przeanalizowany w odniesieniu do każdej indywidualnej sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1257/17). W sprawie niniejszej WINB w decyzji z dnia 5 stycznia 2017 r., wskazał błędną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia - art. 51 ust. 5 Pr.bud. Następnie, oceniając to jako oczywistą omyłkę, niezgodną z myślą i motywami przedstawionymi w treści uzasadnienia tej decyzji, wydał orzeczenie, którym omyłkę sprostował, poprzez wpisanie w miejsce "art. 51 ust. 5", "art. 51 ust. 4" Pr.bud. Zaskarżonym postanowieniem GINB rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy, uznając, że sprostowanie tego błędu nie prowadzi do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia (odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego), zatem dopuszczalne było orzeczenie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. GINB zauważył przy tym, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przepis art. 51 ust. 4 Pr.bud. nie może być tak rozumiany, że uprawnia jedynie do wydania wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Już samo brzmienie przepisu, stanowiącego o tym, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy. Sąd I instancji podzielił to stanowisko i tą ocenę należy zaaprobować. W tej konkretnej sprawie, dokonanie sprostowania podstawy prawnej decyzji nie wykraczało poza zakres możliwy do sprostowania w oparciu o art. 113 § 1 k.p.a. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest to, że decyzja WINB z dnia 5 stycznia 2017 r. została poddana kontroli sądowej. Otóż, Naczelny Sąd Administracyjny (oddalając skargę kasacyjną W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 195/17, oddalającego skargę skarżącej na decyzję WINB z 9 sierpnia 2017 r.) w wyroku z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2992/18, wskazał, że "rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu odwoławczego, jak i uzasadnienie tej decyzji wskazują na to, że organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ błędnie przy tym wskazał jako podstawę prawną decyzji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W niniejszej sprawie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy oraz przebudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...], a takie rozstrzygnięcie sprawy znajduje podstawę w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnił przyjęty sposób zakończenia postępowania, tj. zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, wskazując, że z powołanego przepisu wynika możliwość wydania również decyzji negatywnej dla inwestora. Z poglądem tym należy się zgodzić. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może być rozumiany w ten sposób, że uprawnia wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Stanowi on bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (zob. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 342/11, z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2517/13; z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1375/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, na skutek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, kolejnym etapem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy zwrócić uwagę, że na stronie 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, że organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Wskazać zatem należy, że dopiero na skutek wydania zaskarżonej decyzji, zostanie wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.". Powyższe można wzmocnić także poglądem NSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, zauważył, że fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Konkludując, stwierdzić należy, że dokonane w niniejszej sprawie sprostowanie decyzji organu nadzoru budowlanego nie prowadzi do rozbieżności między rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji, nie skutkuje też zmianą merytoryczną rozstrzygnięcia. Było ono ze wszech miar dopuszczalne. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosek pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przyznanie bowiem wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.