I OSK 2747/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 68/19 w sprawie ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 października 2018 r. znak: WS-VI.7536.1.57.2018.KA w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 68/19, oddalił skargę B. G. i J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 29 października 2018 r. nr WS-VI.7536.1.57.2018.KA w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. G.a i J. G., zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania: 1) "art. 145 § 1 ust. 1 pkt" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a." (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uwaga Sądu) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak poinformowania o zakończeniu postępowania, i umożliwieniu się wypowiedzenia Stronom postępowania co do zebranego w sprawie materiału , w tym złożenia wniosku o zwrócenie się do Urzędu Gminy S. celem przedłożenia zaświadczenia o przeznaczeniu działek nr [...] i [...] położonych w P. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 145 § 1 ust. 1 pkt p.p.s.a. (powinno być art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, uwaga Sądu) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 8 k.p.a. polegającego na niezebraniu przez organ pełnego materiału dowodowego w postaci pełnej dokumentacji zamierzenia inwestycyjnego "Wymiana odcinków gazociągów DN500 P. –Ł. (nowy) DN500 P. – Ł., DN 700/500 S.-Ł." i oparcie się tylko na opisie zawartym we wniosku organu oraz na mapie sytuacyjno-wysokościowej; II. prawa materialnego: 1) § 45 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia 21 lipca 2016 r. określającego w sposób precyzyjny zakres możliwych działań na działkach nr [...] i [...] zakwalifikowanych jako 3_1ZR.5 2) art. 124 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nieruchomości położone w P. o nr działkach nr [...] i [...] nie zostały przeznaczone na cele publiczne w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia 21 lipca 2016 r. 3) art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) poprzez jego: a. zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten ma zastosowanie do nowych inwestycji, a w niniejszej sprawie dochodzi do wymiany już istniejącej instalacji; b. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności w celu zabezpieczenia prawidłowego użytkowania infrastruktury. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1. przeprowadzenie rozprawy w niniejsze sprawie; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia z 22 sierpnia 2019 r.; 3. uchylnie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że wniosek dowodowy skarżący przedłożyli dopiero na etapie postępowania kasacyjnego. Odnosząc się do niego NSA wyjaśnia, że nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy. Przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanie znajduje wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że: po pierwsze - powyższy przepis stwarza sądowi jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie nakłada na niego takiego obowiązku, po drugie - przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawowym zatem warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezbędność dowodu z dokumentu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (por. wyrok NSA z 2 października 2020 r. I OSK 782/20). Tymczasem skarżący kasacyjnie nie dążą do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, tylko do ustalenia przez Sąd kasacyjny stanu faktycznego sprawy w sposób odmienny niż uczyniły to organy i sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia z 22 sierpnia 2019 r. GPŚiG.6727.1.275.2019. Zarzuty skargi kasacyjnej są w istocie powtórzeniem zarzutów, które skarżący skierowali w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Istota sporu w badanej sprawie ogniskuje się wokół kwestii legalności ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w P. gm. S., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], będącej własnością J. G. oraz B. G., polegającego na zezwoleniu Operatorowi Gazociągów Przesyłowych G.-S. S.A. z siedzibą w W., na założenie i przeprowadzenie przez wyżej opisane działki podziemnego gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 oraz DN5000 MOP 5,5 MPa wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Dlatego zasadnym jest odniesienie się najpierw do zarzutów prawa materialnego. Zasadności naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. skarżący kasacyjnie upatrują w niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, gdyż jak wskazują, organ wydając zaskarżoną decyzję, w żadnej mierze nie rozważył, że nieruchomości położone w P. o nr działkach nr [...] i [...] nie zostały przeznaczone na cele publiczne w planie zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Gminy S. z 21 lipca 2016 r. Należy zauważyć, że z woli ustawodawcy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. następuje "zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". W tym przypadku mamy do czynienia z planem miejscowym. Jednocześnie, zastosowanie instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi bezpośrednie urzeczywistnienie władztwa planistycznego, z którego korzysta rada gminy uchwalając przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które następnie pozwalają na ograniczenie prawa własności w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie odmówił racji skarżącym wskazując, iż wydane zezwolenie jest zgodne z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z 21 lipca 2016 r. Sąd I instancji przytoczył, że w planie nie określono szczegółowo przebiegu inwestycji liniowej w postaci budowy gazociągu, ale przewidziano możliwość usytuowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach, w których położone są działki skarżących. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 ww. planu miejscowego, dopuszcza się w całym obszarze planu, lokalizowanie takich elementów zagospodarowania terenu, jak: dojazdy, ciągi piesze i pieszo-jezdne, ścieżki rowerowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przepis tej treści oznacza, że na terenie oznaczonym 3_1ZR.5 plan miejscowy jako przeznaczenie dopuszczalne przewiduje obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie z definicją sieci przesyłowej zawartej w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne (Dz. U. 2018 r., poz. 755) pod pojęciem tym należy rozumieć sieć gazową wysokich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich, albo sieć elektroenergetyczną najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Sądu Wojewódzkiego. Przy czym należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, ażeby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13; 8 marca 2017, I OSK 1337/15; 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17; 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 452/18; 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 754/21; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 920/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a tak niewątpliwe było w niniejszej sprawie. W konsekwencji bezzasadnie podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n., § 45 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia 21 lipca 2016 r. Ten ostatni przepis uchwały zawiera szczegółowe przeznaczenie określonego terenu, a § 4 znajduje się w części ogólnej i określa dopuszczalne zagospodarowanie na obszarze całego planu. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 124 u.g.n. z tego powodu, że ma on zastosowanie tylko do nowych inwestycji, a nie do wymiany istniejącej instalacji w celu zabezpieczenia jej prawidłowego zabezpieczenia. Po pierwsze art. 124 u.g.n. składa się z wielu jednostek redakcyjnych (ustępów), a skarga kasacyjna nie wskazuje, o którą z nich chodzi, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać (szerzej o tym aspekcie zarzutów będzie jeszcze mowa niżej). Po wtóre, w tej sprawie nie chodziło o remont i konserwację istniejącego gazociągu (tego dotyczy art. 124b u.g.n.), ale o modernizację i likwidację starego gazociągu, co dotyczy zarówno parametrów technicznych, jak i konieczności zmiany trasy przebiegu, co powoduje, że mamy do czynienia z nową inwestycją. Tak zakwalifikował to też organ (zob. str. 7 uzasadnienia wyroku), jak i Sąd I instancji (zob. str. 12 uzasadnienia). W odniesieniu się do zarzutów procesowych należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podkreślić jednak należy, że przywołane przepis nie nakładają na organy administracji publicznej obowiązku udzielania stronom porad prawnych czy też prowadzenia dla nich doradztwa. Z treści powyższego przepisów nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego wskazówek co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte decyduje sama strona, zaś zasady ogólne k.p.a., w tym wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron, choć mają na celu ochronę praw strony w postępowaniu administracyjnym, nie mogą jednak być odczytywane w taki sposób, który zwalniał by stronę postępowania od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Słuszna była konstatacja Sądu I instancji, że organ poinformował strony o stanie sprawy i dał możliwość wypowiedzenia się skarżącym, jako stronom postępowania, bowiem mieli oni możliwość zapoznania się z zebranymi dokumentami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji organu I instancji (zawiadomienie z 18 czerwca 2018 r. odebrane przez J. G. w dniu 2 czerwca 2018 r.) Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 8 k.p.a. należało uznać za bezzasadne. Na marginesie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały nieprawidłowo (nieprecyzyjnie) sformułowane, bowiem wskazano w nim na naruszenie "art. 10 k.p.a." , który to przepis składa się z dalszych jednostek redakcyjnych – paragrafów. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Podobny problem sprawiło autorowi skargi kasacyjnej przywołanie naruszonego jego zdaniem przepisu "art. 145 § 1 ust. 1 pkt p.p.s.a.", "art. 8 k.p.a." W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.