I OSK 554/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 20/21 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 20/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. N., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 października 2020 r. w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 4 lutego 2016 r. skarżącej został przyznany m.in. zasiłek rodzinny na dziecko – O. N. w okresie od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 października 2016 r. Następnie decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta Sieradza uchylił w całości decyzję z dnia 4 lutego 2016 r. w okresie od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. Sprawa w tym zakresie została przekazana Wojewodzie Łódzkiemu w związku z przemieszczaniem się rodzica/ członka rodziny w granicach Unii Europejskiej i koniecznością stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 22 września 2020 r. orzekł, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, tj. zasiłek rodzinny na dziecko w kwocie 89,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. oraz orzekł o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r., tj.: kwoty głównej - 267,00 zł, kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień wydania decyzji Wojewody Łódzkiego – 74,32 zł, kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od dnia 23 września 2020 r. do dnia spłaty zobowiązania włącznie. Decyzją z dnia 13 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję złożyła skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji wskazał, że została ona wydana przez organ niewłaściwy, co wypełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 2 i art. 20 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 23a ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r." oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Sąd, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważył, że wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". (...) Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw. Ponadto, przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia. Ponadto Sąd stwierdził, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja w sprawie przyznania świadczenia, lecz decyzja w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, wydana w wyniku postępowania wszczęte po 1 stycznia 2019 r., o czym świadczy pismo Wojewody Łódzkiego z dnia 2 lipca 2020 r. W konsekwencji przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, normujący właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, nie znajduje w tej sprawie zastosowania. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w sprawie świadczeń toczyły się dwa postępowania. Pierwsze z nich zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 15 stycznia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2015/2016 na dziecko. Postępowanie to zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 4 lutego 2016 r., a następnie – wobec stwierdzenia zastosowania koordynacji systemów zabezpieczenia z uwagi na zatrudnienie członka rodziny za granicą - Prezydent Miasta Sieradza decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r. uchylił w całości tę decyzję w okresie od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. i w tym zakresie sprawa została przekazana Wojewodzie Łódzkiemu. Ten zaś po bezskutecznym – jak stwierdził organ – wezwaniu skarżącej do uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego, pozostawił ten wniosek bez rozpoznania w zakresie dotyczącym okresu od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. W konsekwencji zaistnienia tych okoliczności i wypłaty na podstawie decyzji Prezydenta świadczenia świadczenie to za sporny okres stało się nienależnie pobrane. Wobec tego Wojewoda z urzędu wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, zakończone decyzją z dnia 22 września 2020 r. o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. W decyzji tej skarżąca błędnie została pouczona o prawie wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego i zgodnie z tym pouczeniem wniosła odwołanie, a Kolegium wydało poddaną kontroli sądowoadministarcyjnej decyzję. Sąd uznał, że pomimo wadliwego pouczenia w decyzji Wojewody Łódzkiego i przekazania odwołania wraz z aktami Kolegium obowiązane było zbadać swoją właściwość i przekazać, stosownie do art. 65 K.p.a., odwołanie zgodnie z właściwością Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej. Odwołujący nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji, będących następstwem wadliwego pouczenia o trybie i sposobie wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, a w konsekwencji do błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin; b) art. 23 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinnego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w sprawach dotyczących świadczeń sprzed 1 stycznia 2019 r.; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności; b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2 i art. 19 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy o właściwości, w sytuacji, gdy na mocy przepisu szczególnego, tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. było ono właściwe do rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego; c) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło swojej właściwości rzeczowe i tym samym rozpoznało sprawę z naruszeniem przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; 2) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. N. wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym – według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., a zatem co do zasady w pierwszej kolejności należałoby rozważyć zasadność zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W sprawie natomiast zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w sprawach dotyczących świadczeń sprzed 1 stycznia 2019 r., gdyż pozostałe zarzuty mają wyłącznie pochodny charakter. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin. Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 23 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz ustalenie, że świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, że uznanie świadczeń za nienależnie pobrane jest konsekwencją ich wcześniejszego ustalenia i przyznania. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, zostało już zakończone i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, odnoszące się do uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami zostało rozstrzygnięte w I instancji decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 22 września 2020 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ponadto przeciwko odmiennej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o ustalenie świadczeń nienależnie pobranych, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OW 25/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OW 124/20 odnoszące się do tożsamej problematyki na gruncie świadczenia wychowawczego). Nie jest też właściwe twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że przy wykładni szczególnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, większą wagę należy przykładać do innego rodzaju wykładni, niż wykładnia językowa. Zauważyć w związku z tym należy, że "Niekiedy właściwość instancyjną traktuje się jako rodzaj właściwości rzeczowej (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 94; inaczej A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 209–210). Organ określony w przepisach prawa materialnego jako właściwy rzeczowo do załatwiania określonej kategorii spraw jest organem uprawnionym do orzekania w pierwszej instancji. Organem właściwym instancyjnie w drugiej instancji, czyli organem władnym do rozpoznania zwyczajnych środków prawnych od rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, będzie organ wyższego stopnia. Organem tym będzie organ ustalony według art. 17 [K.p.a.], wskazującego organ wyższego stopnia w stosunku do określonych w tym artykule organów stanowiących punkt odniesienia, chyba że w przepisach ustaw materialnoprawnych wskazano inny organ jako właściwy do rozpoznania zwyczajnego środka prawnego" (W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 20). Przepisy ustaw szczególnych, o jakich mowa wyżej, powinno się jednak wykładać ściśle i nie można przypisywać organowi kompetencji większych – wbrew ogólnej regule wynikającej z art. 17 K.p.a. – niż wynika to z wyraźnej treści przepisu szczególnego, kreującego instancyjne kompetencje organu. Tożsamy pogląd, zgodnie z którym z treści art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia tylko w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., a nie we wszystkich sprawach związanych z przyznaniem takiego świadczenia (oraz z treści art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej w odniesieniu do spraw w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego) został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1306/21 oraz I OSK 1354/21, a także z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1866/21, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi została zatem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W tych okolicznościach zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem właściwe było zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 pkt 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie doszło też do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w tym do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, gdyż tezy te wypowiadane są przez skarżący kasacyjnie organ w wyniku błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie w postępowaniu kasacyjnym wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.