II SA/Kr 1308/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Bator asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2023 r. znak SKO.Oś/4170/252/2023 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze podmiotu na prawa strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w K. (dalej: skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie znak SKO.Oś/4170/252/2023 z 21 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 9 maja 2023 r. znak WS-05.6131.2.39.2023.AG w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postepowaniu w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. W stanie faktycznym sprawy organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew kolidujących z inwestycją pn.: "Budowa budynku hotelowego z parkingiem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami wewnątrz budynku: wentylacji mechanicznej, chłodniczej, c.o., wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektrycznymi, wewnętrznymi instalacjami podziemnymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektrycznymi, budową wewnętrznego układu komunikacyjnego z parkingami, budowa zjazdu z drogi wewnętrznej, przebudowa linii napowietrznych nN, na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] obr. [...] w K. ". Wnioskiem z 27 marca 2023 r. skarżący wystąpił o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu, wskazując, że w sprawie chodzi o usunięcie 28 drzew. Wskazał, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi stowarzyszenia – ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu, ochrona ładu urbanistycznego, zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji. W odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku, skarżący wskazał, że w jego ocenie wyczerpująco wykazał interes społeczny przemawiający za udziałem organizacji ekologicznej w przedmiotowym postępowaniu. Powielił opinię, że sprawa dotycząca usuwania drzew dotyczy interesu społecznego ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu oraz że w interesie społecznym jest w przypadku usunięcia drzew zapewnienie odpowiedniej kompensacji przyrodniczej i naliczenie (lub nienaliczenie) opłat za usunięcie drzew, orzeczenie o nakazie wykonania nasadzeń zastępczych. Postanowieniem z 9 maja 2023 r. organ I instancji odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Organ przyznał, że występuje związek przedmiotu postępowania z celami i zakresem działania skarżącego. Natomiast organ nie dostrzegł interesu społecznego przemawiającego za udziałem skarżącego w postępowaniu. Skarżący nie wykazał żadnych argumentów przemawiających za ochroną interesu społecznego. Zdaniem organu skarżący winien wykazać i dowieść ze względu na jakie konkretne walory przyrodnicze działki objętej wnioskiem w interesie społeczności pozostaje udział organizacji społecznej w postępowaniu i sprawowaniu przez nią wzmożonej kontroli urzeczywistniającej ochronę środowiska. Samo wskazanie, iż drzewa pełnią ważną rolę w środowisku pozostaje niewystarczające. Argumenty skarżącego odnoszą się do ogólnych sformułowań na temat roli drzew dla mieszkańców i przyrody, nie odnosząc się do konkretnej sprawy. Jeśli by uznać te argumenty za prawidłowe, to przemawiałyby za dopuszczeniem każdej organizacji ekologicznej w każdym postępowaniu o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów. W zażaleniu skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że sprawa dotyczy aż 28 drzew, a sprawa była przedmiotem obraz Zespołu ds. zieleni powołanego przez Prezydenta Miasta Krakowa. Postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium organizacja społeczna powinna wykazać i dowieść, ze względu na jakie konkretne walory przyrodnicze działki objętej wnioskiem w interesie społecznym pozostaje udział organizacji w postępowaniu. Samo wskazanie, że drzewa pełnią ważną rolę w środowisku pozostaje niewystarczające. Nie można rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesów państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne. Kolegium podzieliło pogląd, że argumenty skarżącego odnoszą się do ogólnych sformułowań na temat roli drzew dla mieszkańców i przyrody, nie odnosząc się w ogóle do konkretnej sprawy. Kolegium dodało, że dopuszczenie innego podmiotu, który nie brani własnego interesu, zmienia układ praw procesowych stron postępowania. Interes społeczny do występowania w postępowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony inicjującej postępowanie, gdyż interes społeczny wnioskodawcy pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej. W skardze na powyższe postanowienie skarżący podkreślił, że jego udział na prawach strony uzasadniony jest celami statutowymi stowarzyszenia którymi, zgodnie z § 6 statutu są: 1. ochrona przyrody, 2. ochrona środowiska, 3. ochrona zwierząt, 4. ochrona krajobrazu rozumiana jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, 5. ochrona wartości kulturowych, 6. pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji, 7. ochrona ładu urbanistycznego. Zgodnie z § 7 statutu, skarżący realizuje swój cel poprzez m.in: • podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, • formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego, • udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Prawo złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu uzasadnione jest celami statutowymi stowarzyszenia - ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu, ochrona ładu urbanistycznego, zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji. Drzewa pełnią szczególną rolę w kształtowaniu różnorodności biologicznej. Są ważne dla gatunków, które pierwotnie były leśne - np. aleje pełnią rolę ostoi dla gatunków, które zaadaptowały się do życia w krajobrazie ukształtowanym przez człowieka. Podkreślić należy lokalną rolę i znaczenie drzew dla mieszkańców i przyrody. Drzewa stanowią interes publiczny, ponieważ są ważne dla wszystkich - nie tylko dla przyrody. Podczas upałów uwalniają wodę w procesie parowania, co przyczynia się do obniżenia temperatury otoczenia nawet o 11 stopni. Eliminują do 75% zapylenia, redukują do 98% azotanów i dezaktywują do 70% metali ciężkich. Zadrzewienia tworzą także naturalne ekrany akustyczne, łagodzą stres, wzbogacają estetykę otoczenia, przyczyniają się do wzrostu cen nieruchomości oraz zwiększają potencjał gospodarczy miast. W dobie zmian klimatycznych i ekstremalnych wydarzeń pogodowych duże drzewa są kluczowe. Zadrzewienia posiadają znaczący potencjał ograniczania zawartości gazów cieplarnianych w atmosferze. Miejskie wyspy ciepła i rosnące z powodu globalnego ocieplenia temperatury są wiązane z przedwczesnymi zgonami, chorobami układu krążeniowo-oddechowego i większą liczbą hospitalizacji. Skarżący podkreślił, że wszystkie sprawy dotyczące usuwania drzew dotyczą interesu społecznego ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu oraz krajobrazu. W ocenie skarżącego in concreto za wystarczające należy uznać powołanie się na dbałość o przyrodę, dążenie do zapewnienia maksymalnej ochrony środowiska w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Cele statutowe pozostają w bardzo ścisłym związku z przedmiotem postępowania, co wskazywałoby, że istnieje także interes społeczny. Interes społeczny zawsze przemawia za tym, aby organizacja podejmowała działalność podyktowaną jej statutowymi celami. Skarżący zgłosił wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, gdyż ochrona przyrody, środowiska leży w interesie społecznym. W interesie społecznym jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której dojdzie do niekorzystnych zmian w środowisku. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o usunięcie pojedynczego drzewa, ale aż 28 drzew. W interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją. Skarżący zaznaczył, że przedmiotowa sprawa jest przedmiotem obrad Zespołu ds. zieleni powołanego przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zespół ten zapoznaje się, ze sprawami usuwania drzew tylko w sytuacjach wyjątkowych, dotyczących drzew o wyjątkowych walorach przyrodniczych lub społecznych. Rodzi się więc pytanie dlaczego ten sam urząd uznając, że sprawa jest na tyle poważna, że powinna być przedmiotem obrad Zespołu ds. zieleni, jednocześnie uznaje, że nie ma interesu społecznego w udziale organizacji ekologicznej w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna. Sąd miał na uwadze, że sprawy w zbliżonym stanie sprawy zostały rozpoznane w tym Sądzie w dniu 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/23, a także 14 listopada 2023 r. sygn. II SA/Kr 1003/23. Zaprezentowana w tych orzeczeniach argumentacja dotycząca stosowania prawa – tj. przede wszystkim art. 31 § 1 i 2 k.p.a. - została przyjęta przez skład orzekający w sprawie niniejszej. I tak, w sprawie jest oczywiste i niesporne, że instytucję dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Definicję pojęcia organizacji społecznej zawiera art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. określając kategorie podmiotów mieszczących się w pojęciu organizacji społecznych, poprzez wymienienie: organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i "innych organizacji społecznych". Definicja ta nie wskazuje cech, którymi powinien charakteryzować się tego rodzaju podmiot. Trzeba zatem, za poglądami wyrażonymi w literaturze przyjąć, że "przez organizacje społeczne należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 304). W sprawie nie ma sporu co do tego, że istnieje związek między celami statutowymi Towarzystwa [...] w K. a przedmiotem postępowania. Natomiast organy orzekające w sprawie uznały, że nie została w sprawie spełniona przesłanka, zgodnie z którą za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym), zwanym również klauzulą generalną. Ze swej istoty pojęcie takie nie ma ogólnej definicji ustawowej, wobec czego wypełnienie treścią, nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Interes społeczny nie może być zatem traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sprawy, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym (tak: H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 130 oraz podana tam literatura). Pojęcie interesu społecznego, ze względu na swoją niedookreśloność, jest więc traktowane jako kategoria luzu decyzyjnego przyznanego organowi administracji. Ta swoboda decyzyjna organu nie jest nieograniczona. Treść pojęcia nieoznaczonego, któremu organ nadaje sens i znaczenie, musi opierać się o wartości istotne w systemie prawnym, jak też wartości istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, istotne ze względu na ratio legis aktu prawnego, na tle którego rozstrzygana jest sprawa administracyjna, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację itp. (Por. T. Woś, "Obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego (art. 7 in fine k.p.a.)", KSP 1987/20). Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym pojęcie interesu publicznego (społecznego) jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 770/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, co szczególnie istotne w tej sprawie, trzeba mieć na względzie, że zadaniem organizacji społecznej, która w danej sprawie dąży do wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jest uprawdopodobnienie istnienia interesu społecznego. Na tym etapie nie można domagać się od niej – jak w rozpoznawanej sprawie chcą tego organy - aby wykazała ona przemawiające za tym konkretne okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która dopiero żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu lub składa wniosek o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania. Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 2 k.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione". Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności, ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić (tak też NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2989/15). Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, organy nie oceniły w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący powinien zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie zezwolenia na usunięcie – jak wynika z wniosku o wydanie zezwolenia (k. 16 akt administracyjnych) - 28 drzew, kolidujących z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Skarżący podnosił w toku postępowania, że sprawa z zakresu usuwania drzew dotyczy interesu społecznego ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowania mikroklimatu. Podnoszono, że w związku z tym, w interesie społecznym jest w przypadku usunięcia drzew zapewnienie odpowiedniej kompensacji przyrodniczej i naliczenie (lub nienaliczenie) opłat za usunięcie drzew. Skarżący zwrócił też uwagę, że sprawa jest przedmiotem obrad Zespołu ds. zieleni powołanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, który to Zespół zapoznaje się ze sprawami usuwania drzew tylko w sytuacjach wyjątkowych, dotyczących drzew o wyjątkowych walorach przyrodniczych lub społecznych. Udział Zespołu w procedowaniu znajduje potwierdzenie w aktach sprawy (k. 65). Nie jest przez organy kwestionowane, że skoro na przedmiotowej nieruchomości znajdują się drzewa, to tam oczyszczają powietrze, redukują hałas stanowiąc ekrany akustyczne, tworzą mikroklimat, co - szczególnie w liczbie drzew o jakiej mowa w sprawie i w warunkach miejskich - ma istotne znaczenie nie tylko dla samego dysponenta działek. Wniosek skarżącego nie odnosił się jedynie ogólnie do roli drzew w środowisku, ale powoływał się na konkretną okoliczność sprawy, tj., skalę planowanej wycinki (przytoczono liczbę 28 drzew). Domaganie się przez organy wskazania konkretnych walorów przyrodniczych działki objętej wnioskiem należy uznać za bezpodstawne, gdyż, jak wyżej wskazano, bez zagwarantowania wnioskodawcy dostępu do akt sprawy nie sposób było wymagać dalszego uszczegółowienia wniosku. Dodać należy, że nawet po przytoczeniu w zażaleniu z 21 maja 2023 r. przez skarżącego kolejnej okoliczności właściwej sprawie, SKO w uzasadnieniu skarżonego postanowienia zbyło milczeniem ten argument skarżącego, tj. fakt, że sprawa jest przedmiotem obrad Zespołu ds. zieleni powołanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, który to Zespół zapoznaje się ze sprawami usuwania drzew tylko w sytuacjach wyjątkowych, dotyczących drzew o wyjątkowych walorach przyrodniczych lub społecznych. W ocenie Sądu ustalając elementy składowe pojęcia interesu społecznego, a więc wartości, które mogą być brane pod uwagę przy wykładni tego pojęcia, można do nich zaliczyć racjonalnie pojmowaną społeczną kontrolę nad postępowaniami w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Ma to znaczenie o tyle, że stronami w tego rodzaju postępowaniach są jedynie podmioty zainteresowane usunięciem drzew. Wbrew stanowisku organów obu instancji należy uznać, że za udziałem skarżącego w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, z przyczyn podanych we wniosku, w tym skali usunięć drzew. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, zarówno Prezydent Miasta Krakowa jak i SKO dokonały błędnej oceny tego wniosku, uznając, że organizacja społeczna nie wykazała zaistnienia przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 §1 k.p.a. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że skarżący nie tylko wykazał celowość przystąpienia do postępowania z uwagi na cele statutowe, ale również uprawdopodobniło w sposób wystarczający, że wycięcie 28 drzew, a zatem wycinka na dużą skalę w warunkach miejskich, stanowi kwestię mającą znaczenie dla interesu społecznego. Nie ma bowiem wątpliwości, zarówno co do wpływu takiego zadrzewienia i jego likwidacji na jakość powietrza, jego natlenienia, eliminacji zapylenia, tworzenia naturalnych ekranów akustycznych, jak i co do tego, że zachowanie tych czynników jest w interesie społecznym. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione rozważania i ocenę w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.