III OSK 6217/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 29/21 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 29/21 w punkcie I zobowiązał Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. (dalej także: organ) do rozpoznania wniosku J. W. (dalej także: skarżąca) z dnia 12 stycznia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na rzecz J. W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. skarżąca, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej stanowisk, na jakich S. D. - pełniąca funkcję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. - pracowała w firmie U. sp. z o.o. z siedzibą w L1., na podstawie jakiej umowy była ona zatrudniona w spółce oraz czy umowa ta była umową o pracę w pełnym wymiarze czasy pracy, umową zlecenia, czy też umową o dzieło. W odpowiedzi na powyższe żądanie, organ w piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 33/17, poinformował skarżącą, że informacje, o których udostępnienie wnioskowała, tj. informacje o przebiegu pracy zawodowej S. D., nie stanowią informacji publicznej. Pismem datowanym na dzień 28 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia 12 stycznia 2021 r. i zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi J. W. podniosła, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a więc informacje o kwalifikacjach, wykształceniu i stażu pracy osoby zajmującej to stanowisko, także są publiczne. Skarżąca podkreśliła, że społeczeństwo ma prawo wiedzieć czy człowiek, który dysponuje publicznymi pieniędzmi posiada odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje. J. W. wskazała, że ustawowy 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi na jej wniosek upłynął w dniu 26 stycznia 2021 r., a do dnia sporządzenia skargi organ nie poinformował skarżącej o powodach opóźnienia w udzieleniu żądanej informacji oraz, jak i o planowanym terminie jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i wskazał, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będący właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek, wbrew przepisom ustawy, ani nie udostępnia żądanej informacji, ani nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Organ podkreślił, że nie jest jednak możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W ocenie organu w niniejszej sprawie wnioskowane przez skarżącą informacje dotyczące przebiegu pracy zawodowej S. D. w spółce U. sp. z o.o. z siedzibą w L1. nie stanowią informacji publicznej. Na uzasadnienie powyższego organ przywołał treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 33/17, w którym Sąd stwierdził, m.in., że "informacje w postaci przebiegu pracy zawodowej pracowników Ministerstwa Finansów poza resortem finansów – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez nich zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym, a tym samym żądane we wniosku skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 29/21 w punkcie I zobowiązał Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. (dalej także: organ) do rozpoznania wniosku J. W. (dalej także: skarżąca) z dnia 12 stycznia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto jest także podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej wykonującym działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, podmiot ten wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i dysponuje majątkiem publicznym, stąd dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie WSA w Lublinie nie zgodził się ze stanowiskiem organu co do tego, że wnioskowane przez skarżącą informacje nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że informacje o wykształceniu, przebiegu pracy zawodowej, o kwalifikacjach lub umiejętnościach osoby pełniącej funkcje publiczne, stanowią informacje, które niewątpliwie odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/16). Sąd I instancji wyjaśnił, że organ jest podmiotem utworzonym przez podmiot publiczny (Powiat L.), realizującym zadania publiczne, a zatrudnienie na stanowisku kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą następuje na podstawie konkursu przeprowadzanego przez podmiot tworzący (art. 49 ustawy o działalności leczniczej). WSA w Lublinie podał, że wśród wymagań na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą wskazano, m.in. wymóg posiadania co najmniej pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończonych studiów podyplomowych na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletniego stażu pracy (art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej). Dlatego w ocenie Sądu I instancji informacje dotyczące tego, czy dany kandydat spełnia ustawowe kryteria do zajmowania stanowiska kierownika są bez wątpienia sprawą publiczną, a zatem informacja o takich sprawach stanowi informację publiczną. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia informacji publicznej, organ zobowiązany był nadać mu bieg w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dlatego w ocenie WSA w Lublinie działanie organu polegające na poinformowaniu skarżącej, że żądane przez nią informacje nie mają charakteru informacji publicznej było nieprawidłowe i nie znajdowało umocowania w przepisach prawa. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 stycznia 2021 r., jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że informacja, na jakich stanowiskach Pani S. D. pracowała w firmie U. Sp. z o.o. w L1. i czy pracowała na podstawie umowy o pracę, dzieło lub zlecenie - stanowi informację publiczną; 2) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. pozostawał w zwłoce z udostępnieniem informacji publicznej, bowiem wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w niniejszej sprawie skarżąca sformułowała wobec Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku w sytuacji, gdy wnioskowana przez nią informacja nie posiada waloru informacji publicznej. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła nastąpić po stronie organu bezczynność w rozpoznaniu żądania skarżącej. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podnoszenie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż wówczas organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzuty naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Naruszenie prawa materialnego może z kolei przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wskazał na niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p, "w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że informacja, na jakich stanowiskach Pani S. D. pracowała w firmie U. Sp. z o.o. w L1. i czy pracowała na podstawie umowy o pracę, dzieło lub zlecenie - stanowi informację publiczną", a także niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. pozostawał w zwłoce z udostępnieniem informacji publicznej, bowiem wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej". Konstrukcja powyższych zarzutów pozwala na łączne rozpoznanie i stwierdzenie ich bezskuteczności, gdyż w ramach obydwu tych zarzutów organ skarżący kasacyjnie usiłuje, wskazując na niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez Sąd I instancji, kwestionować prawidłowość ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Zarówno z treści zarzutów, w których wyraźnie podkreśla się wadliwość ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, jak i z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Tymczasem niedokonanie wyczerpujących czy właściwych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli organ skarżący kasacyjnie uważa, że dokonane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Natomiast gdy strona nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy stanowczego podkreślenia wymaga jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie miał podstaw do wyrażenia stanowiska w kwestii trafności merytorycznego stanowiska Sądu I instancji w zakresie nieobjętym zarzutami skargi kasacyjnej lub objętym, lecz nieskutecznie, co w niniejszej sprawie nie jest jednoznaczne z akceptacją stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji co do kwalifikacji żądanych przez skarżącą informacji jako posiadających walor informacji publicznych. Oddalenie skargi kasacyjnej jest w tym stanie rzeczy konsekwencją wyłącznie wadliwej konstrukcji tej skargi.