III SAB/Łd 13/23

SENTENCJA Dnia 10 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącemu A. K. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 29 grudnia 2022 r. pod poz. 4909. UZASADNIENIE W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi 24 stycznia 2023 r. A.K. (dalej: cudzoziemiec, skarżący, strona), reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie Łódzkiemu (dalej: organ) przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący wniósł o: 1. orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Łódzkiego; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, m.in. że skarżący 16 czerwca 2021 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. We wrześniu 2021 r. wniosek skarżącego (z uwagi na zmianę właściwości organu) dotarł do Łodzi. Od tego czasu, czyli ponad rok, organ nie zrobił nic w sprawie. Z uwagi na powyższe skarżący ustanowił pełnomocnika, który pismami z 4 października 2022 r., 25 listopada 2022 r. oraz 6 grudnia 2022 r. uzupełnił akta sprawy. Zdaniem skarżącego organ uzależnia dalsze procedowanie sprawy od ponownego uiszczenia opłaty skarbowej za złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zatem skarżący dokonał ponownej jej zapłaty. Po dokonaniu ponownej opłaty skarbowej organ wyznaczył stronie termin załatwienia sprawy na 6 lutego 2023 r. Pełnomocnik skarżącego 23 stycznia 2023 r. złożył ponaglenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, m.in. że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony przez cudzoziemca 16 czerwca 2022 r. do Wojewody Mazowieckiego. Cudzoziemiec do wniosku na pobyt czasowy dołączył pełnomocnictwo do reprezentowania przed Wojewodą Mazowieckim, wyciąg danych rejestrowych podmiotu będącego pracodawcą cudzoziemca, oświadczenia strony, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, a także informację o zmianie adresu zamieszkania, pismo pełnomocnika strony, potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię dokumentu podróży, wzór podpisu cudzoziemca, dowód wniesienia opłaty skarbowej. Do przedmiotowego wniosku dołączony został również wypełniony przez pracodawcę załącznik nr 1 do wniosku. 6 sierpnia 2021 r. pełnomocnik cudzoziemca poinformował o zmianie miejsca zamieszkania z dotychczasowego na Łódź. Ponadto do akt sprawy dołączono pełnomocnictwo do reprezentowania przed Wojewodą Łódzkim, zaświadczenie z urzędu skarbowego oraz opłatę za pełnomocnictwo. Wojewoda Mazowiecki pismem z 13 września 2021 r. zawiadomił pełnomocnika strony o swojej niewłaściwości do rozpatrzenia wniosku i przekazał wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z właściwością do Wojewody Łódzkiego. 4 października 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęło pismo ustanawiające nowego pełnomocnika. Pismem z 6 grudnia 2022 r. strona została zawiadomiona o wyznaczeniu przewidywanego terminu rozpatrzenia sprawy na 6 lutego 2023 r. Strona 6 grudnia 2022 r. złożyła wniosek do Urzędu Miasta Warszawa, za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, o zwrot opłaty skarbowej. 6 grudnia 2022 r. strona za pośrednictwem pełnomocnika uzupełniła akta o załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy, potwierdzenie posiadania aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego, umowę najmu mieszkania, oświadczenie cudzoziemca, potwierdzenie uiszczenia opłaty za wydanie karty pobytu na konto Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego, potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej na konto Urzędu Miasta Łodzi. Pismem z 12 grudnia 2022 r. organ ustosunkował się do wniosku strony o zwrot opłaty skarbowej w wysokości. 23 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie celem załatwienia sprawy cudzoziemca przez organ. 24 stycznia 2023 r. organ udzielił zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemcowi do 24 stycznia 2026 r. Do Wojewody Łódzkiego 24 stycznia 2023 r. wpłynęła skarga na jego przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga została odrzucona z uwagi na jej niedopuszczalność. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., tj. niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Należy podkreślić, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) powinna być dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Uchwałą składu siedmiu sędziów z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, Naczelny Sąd Administracyjny usunął wątpliwości interpretacyjne związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej wniesionej po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzonej ponagleniem złożonym w jego toku. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi" (tj. o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. W niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego została wniesiona do sądu 24 stycznia 2023 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy 24 stycznia 2023 r. Wojewoda Łódzki wydał decyzję w sprawie objętej wniesioną skargą, tj. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do 24 stycznia 2026 r. W tej sytuacji, mając na uwadze stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale NSA skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego wniesiona po wydaniu decyzji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że w wymienionej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Ponadto NSA w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22 wyjaśnił, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest ostateczna. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać, m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por. m.in. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 382/07; publ. cbois.nsa.gov.pl; a także: M. Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 798). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Należy podkreślić, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej – ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15). Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18). Data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje bowiem o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał. W niniejszej sprawie w dacie złożenia skargi na przewlekłe prowadzanie postępowania (24 stycznia 2023 r.) decyzja organu była już wydana, chociaż nie została jeszcze doręczona jej adresatowi. Oznacza to, że nie tylko w dacie orzekania, ale przede wszystkim w dacie wniesienia skargi nie istniał stan przewlekłości, który podlegałby ocenie sądu administracyjnego. Brak możliwości stwierdzenia, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wyklucza konsekwentnie także możliwość oceny, czy przewlekłość ta miała charakter zwykły, czy kwalifikowany oraz wydania orzeczenia w przedmiocie nałożenia na ten organ grzywny bądź przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Reasumując, sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż w dacie jej wniesienia (24 stycznia 2023 r.) została już wydana decyzja Wojewody Łódzkiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżącego. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy w dacie wniesienia skargi skarżący wiedział o jej wydaniu, a także to, czy decyzja z 24 stycznia 2023 r. była ostateczna. Istotne znaczenie ma jedynie to, że 24 stycznia 2023 r. ustał stan przewlekłości, a tym samym skarga na przewlekłość postępowania stała się niedopuszczalna. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. k.ż.