I OSK 2338/22

SENTENCJA Dnia 5 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 481/22 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 września 2022 r. II SA/Gd 481/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. R. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (Kolegium) z [...] kwietnia 2022 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz Skarżącej B. R. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r", polegającą na przyjęciu, że legitymowanie się przez niepełnosprawnego członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dowodzi, że wymaga on opieki o zakresie całkowicie uniemożliwiającym wykonywanie pracy zarobkowej przez jego opiekuna w jakimkolwiek wymiarze, a ponadto na przyjęciu, że brak aktywności zawodowej po stronie opiekuna przed podjęciem się sprawowania opieki nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji uznanie przez Sąd, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane nawet jeśli pomiędzy sprawowaniem opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy. Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz jego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką z uwagi na brak związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy sprawowaniem a rezygnacją z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem przez skarżącą. Podstawą do powyższego stwierdzenia było ustalenie, że matka skarżącej urodziła się w 1949 r. i legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2014 r., w którym stwierdzono, że jej niepełnosprawność istnieje od 32 roku życia, zaś znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 26 sierpnia 2014 r. Zgodnie z tym orzeczeniem matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium zwróciło uwagę, że w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2021 r. ustalono, że skarżąca opiekuje się matką od 35 lat. Przed podjęciem się sprawowania opieki nad matką nie była aktywna zawodowo. Obecnie, z uwagi na stan zdrowia matki, nie chce być aktywna zawodowo. Zdaniem Kolegium, z powyższego nie wynika, aby skarżąca zrezygnowała z aktywności zawodowej z uwagi na sprawowaną opiekę. Okolicznością bezsporną jest to, że skarżąca nigdy nie była aktywna zawodowo. Obecnie ma 54 lata, a podała, że opiekę nad matką sprawuje od 35 lat, czyli od 1986 r. Według orzeczenia o niepełnosprawności matka skarżącej jest niepełnosprawna od 32 roku życia, tj. od 1981 r., zaś niepełnosprawna w stopniu znacznym od dnia 26 sierpnia 2014 r. Skoro skarżąca nigdy i nigdzie nie pracowała zarobkowo, podjęcie się sprawowania opieki nad matką nie wiązało się w jej przypadku z koniecznością odejścia z pracy. Kolegium uznało również, że w przypadku skarżącej nie zachodzi sytuacja, w której jest ona zmuszona do niepodejmowania pracy zarobkowej z uwagi na rozmiary opieki nad matką. Przede wszystkim, wskazanie w orzeczeniu o niepełnosprawności, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji nie oznacza automatycznie, że osoba ta wymaga wielogodzinnej, nieprzerwanej obecności opiekuna. Matka skarżącej jest bowiem jest w dużym stopniu samodzielna. Sama spożywa przygotowane posiłki, sama porusza się po mieszkaniu i sama załatwia potrzeby fizjologiczne. Nie podejmuje zachowań nieracjonalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzję Kolegium uznał za nieprawidłową dokonaną przez Kolegium ocenę dotyczącą sprawowanej przez skarżącą opieki i braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. przypomnieć należy, że stosownie do przywołanego przez organ jako wzorzec kontroli przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [...]. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wbrew stanowisku organu, Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, iż legitymowanie się przez niepełnosprawnego członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dowodzi, że wymaga on opieki o zakresie całkowicie uniemożliwiającym wykonywanie pracy zarobkowej przez jego opiekuna w jakimkolwiek wymiarze. Przeciwnie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Sąd nie wskazał również, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że właściwe interpretując przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. organy nie powinny uzależnić przyznania świadczenia od sprawowania opieki w odpowiednim zakresie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Wyklucza to zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (powołując się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Wyjaśnił, że równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w trakcie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania ustalono, że Skarżąca zamieszkuje wraz ze swoją matką. W trakcie przeprowadzonego w dniu 24 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącej jest niewidoma, czuje się dobrze, jednak nie może pozostać sama w domu przez dłuższy czas, gdyż nie poradziłaby sobie sama. Nie jest osobą leżącą, po domu porusza się samodzielnie ale poza domem porusza się tylko przy pomocy skarżącej. Posiłki przygotowane przez skarżącą spożywa samodzielnie i samodzielnie korzysta z toalety. Gdyby pozostała sama w domu, mogłaby stworzyć dla siebie zagrożenie, przykładowo przewrócić się lub spaść ze schodów. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] maja 2020 r. ustalono, że skarżąca jest zaangażowana w pomaganie matce poprzez: stałe podawanie leków, organizowanie comiesięcznych wizyt u lekarzy specjalistów, sprawowanie opieki nocnej, przygotowanie posiłków, pomoc w czynnościach higienicznych (toaleta poranna i wieczorna), załatwianie spraw urzędowych, wykupywanie leków, robienie zakupów i prowadzenie gospodarstwa domowego, w razie potrzeby wzywanie pogotowania, lekarza rodzinnego, pielęgniarki. Z powyższego, zdaniem Sądu wynikało, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką codziennie od godzin porannych do wieczornych, a nawet w nocy. Skarżąca świadczy pomoc i opiekę matce samodzielnie, nikt jej w tych czynnościach nie pomaga. Sąd wyjaśnił następnie, że konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącej wymagającego stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazanymi czynnościami opiekuńczymi świadczonymi jej w sposób ciągły i stały przez skarżącą, nie pozostawia, w ocenie Sądu, wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Tym bardziej, że, jak stwierdzono, matka skarżącej jest niewidoma i nie może pozostać sama w domu przez dłuższy czas, gdyż nie poradziłaby sobie sama. Gdyby pozostała sama w domu, mogłaby stworzyć dla siebie zagrożenie, przykładowo przewrócić się lub spaść ze schodów. Sąd podkreślił, że organ nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad matką z określonym zajęciem zarobkowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zakwestionował powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji. Co jednak istotne dla możliwości odniesienia się do tej argumentacji, skarżący kasacyjnie organ nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji ani w petitum skargi kasacyjnej, ani nawet w jej uzasadnieniu, naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania. Innymi słowy, organ nie podjął próby zarzucenia Sądowi, poprzez odniesienie się zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. do odpowiednich przepisów, naruszenia przepisów postępowania, których skutkiem było niepodzielenie ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy. Tymczasem ze stanowiska Sądu pierwszej instancji wynika wprost, że nie podzielił on stanowiska Kolegium, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi sytuacja, w której jest ona zmuszona do niepodejmowania pracy zarobkowej z uwagi na rozmiary opieki nad matką. Oznacza to, że organ poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu co do wadliwości poczynionych przez Kolegium ustaleń faktycznych. Działanie takie nie może jednak doprowadzić ani do uznania za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego ani do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do oceny wadliwości postępowania organu w tym zakresie. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie w jakim Kolegium zarzuca Sądowi pierwszej instancji że legitymowanie się przez niepełnosprawnego członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dowodzi, że wymaga on opieki o zakresie całkowicie uniemożliwiającym wykonywanie pracy zarobkowej przez jego opiekuna w jakimkolwiek wymiarze uznać należało za niezasadne. Organ zarzucił również Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że brak aktywności zawodowej po stronie opiekuna przed podjęciem się sprawowania opieki nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji uznanie przez Sąd, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane nawet jeśli pomiędzy sprawowaniem opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał argumenty Kolegium, że skoro dotąd skarżąca nie podjęła próby uzyskania zatrudnienia czy zarobkowania w inny sposób to brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Sąd podkreślił, że w razie spełnienia przesłanek ustawowych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta jedynie na negatywnej (nawet jeżeli w jakimś stopniu osadzonej w okolicznościach sprawy) ocenie dotychczasowej aktywności (czy też braku aktywności) wnioskodawcy na rynku pracy. Powyższą wykładnię przedstawioną przez Sąd Wojewódzki Sąd kasacyjny w pełni podziela. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika bowiem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22 organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale – tylko – ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1655/22, w którym za wadliwe uznano stanowisko organu, że wobec faktu, iż skarżący od 1985 r. jest osobą stale bezrobotną, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego brata datuje się od 28 lipca 2020 r., to nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad jego bratem. NSA w cytowanym wyroku zwrócił uwagę, że to dzień od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Innymi słowy, dla oceny, czy podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego niepodejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką co do zasady decydujący jest stan istniejący w dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że możliwe są sytuacje, w których konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub też brak możliwości podjęcia zatrudnienia pojawi się już po dacie powstania niepełnosprawności, taki stan faktyczny nie zaistniał jednak w niniejszej sprawie. Zatem podniesiony w skardze kasacyjne zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznać należało za niezasadny. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik organu na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.