I OW 129/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Miechowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Miechowskim a Powiatem Jędrzejowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej O. P. umieszczonej w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Miechowski jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Powiat Miechowski reprezentowany przez Starostę Miechowskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Powiatem Miechowskim a Powiatem Jędrzejowskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej O. P. w zawodowej rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletnią O. urodziła się w dniu 26 stycznia 2023 r. w Miechowie. Postanowieniem z dnia 20 marca 2023 r. sygn. akt I Nsm 80/23 Sąd Rejonowy w Miechowie w trybie nagłym (art. 569 § 2 kpc ) zarządził umieszczenie małoletniej O. w zawodowej rodzinie zastępczej, pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Miechowie. Małoletnia bezpośrednio po urodzeniu, ze względu na swój stan zdrowia, została przewieziona do Uniwersyteckiego Szpitala Dziecięcego w Krakowie, gdzie przebywała do dnia 15 marca 2023 r. W okresie od dnia 15 marca do dnia 3 kwietnia 2023 r. małoletnia przebywała w Szpitalu[...], a od dnia 3 kwietnia 2023 r. przebywa w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. Miejscem zamieszkania matki małoletniej do dnia 7 stycznia 2023 r. oraz miejscem zameldowania (do 2022 r.) była miejscowość [...]. Z dokumentów wynika, że tę miejscowość matka małoletniej nadal podaje jako swój adres zamieszkania, mimo że obecnie nie można ustalić jej miejsca zamieszkania. Starosta Miechowski wyjaśnił, że matka małoletniej O., która jest osobą nadużywającą alkoholu, przebywa okazjonalnie na terenie Miechowa i poza nim na terenie innych gmin i powiatów. Obecnie nie jest zameldowana na pobyt stały lub czasowy pod żadnym adresem. R. P., który do 2022 r. pozostawał w nieformalnym związku z matką małoletniej, zamieszkały i zameldowany w Miechowie, pierwotnie uznał dziecko przed Urzędem Stanu Cywilnego w Miechowie, lecz obecnie ojcostwo to kwestionuje, a w dniu 17 lutego 2023 r. w Szpitalu Uniwersyteckim w obecności lekarza tej placówki złożył oświadczenie, że wyraża zgodę na adopcję małoletniej O. oraz prosi szpital o objęcie dziecka opieką. Starosta Miechowski podkreślił, że małoletnią O. nie była i nie jest zameldowana w Miechowie. Z uwagi na swój stan zdrowia od urodzenia do dnia umieszczenia jej w zawodowej rodzinie zastępczej, czyli 3 kwietnia 2023 r. przebywała w szpitalach. Matka nie zrzekła się praw do dziecka. Przy piśmie z dnia 29 marca 2023 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Miechowie wysłało dokumenty dotyczące małoletniej O. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] jako do podmiotu właściwego do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. Powiat Jędrzejowski uznał się za organ niewłaściwy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu złożonego wniosku Starosta Miechowski uznał to stanowisko Starostwa Jędrzejowskiego za niewłaściwe i wskazał, że to Powiat Jędrzejowski jest właściwy do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej O. w pieczy zastępczej. Odwołał się do treści art. 58 ust. 1, art. 103 ust. 2, art. 191 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity z 2023 r. Dz. U. poz. 1426 ze zm.) oraz do art. 25 i art. 26 Kodeksu cywilnego. Wyjaśnił, że przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej władzę rodzicielska nad małoletnią wykonywała jedynie jej matka, która w tym okresie wielokrotnie zmieniała miejsce zamieszkania bez zamiaru stałego pobytu. Nie miała ona sprecyzowanych planów co do stałego miejsca zamieszkania. Dlatego też w ocenie wnioskującego powiatu w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Właściwym do ponoszenia opłat za pobyt małoletniej O. w pieczy zastępczej jest zatem powiat ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, którym dla matki dziecka była miejscowość [...]. Oznacza to, że według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej powiatem właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej jest Powiat Jędrzejowski. W tej sytuacji, w związku z odmiennymi stanowiskami, Starosta Miechowski wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Miechowskim a Powiatem Jędrzejowskim w przedmiocie wskazania powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej O. umieszczonej w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na wniosek Starosta Jędrzejowski wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od momentu urodzenia dziecka, czyli od dnia 26 stycznia 2023 r., miejscem zamieszkania matki małoletniej O. był Miechów. Matka małoletniej w dniu 7 stycznia 2023 r. definitywnie opuściła znajdujące się na obszarze Powiatu Jędrzejowskiego miejsce zamieszkania w miejscowości [...]. Ponadto na stały pobyt matki małoletniej O. na terenie Miechowa wskazuje także fakt, że przebywała na SOR w Miechowie w dniu 8 stycznia 2023 r., urodziła córkę w szpitalu w Miechowie, uczestniczyła w mitingach AA oraz spotkaniach Klubu Abstynenta na terenie powiatu Miechowskiego. Zdaniem Starosty Jędrzejowskiego powyższe okoliczności wskazują, że to Powiat Miechowski jest właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w pieczy zastępczej, a nie Powiat Jędrzejowski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2023 r. Dz. U. poz. 259) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powołanym w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Starostwem Miechowskim a Starostwem Jędrzejowskim w przedmiocie wskazania organu (powiatu) właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity z 2023 r. Dz. U. poz. 1426 ze zm.) po wiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 K.c.). Jak zatem z powyższego wynika, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej, mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. Mając na uwadze brzmienie powyżej przytoczonych przepisów, w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej O. do dnia 3 kwietnia 2023 r., a dokładnie ustalenie powiatu miejsca zamieszkania tego rodzica, u którego małoletni wówczas przebywał. W niniejszej sprawie rodzicem tym była jej matka. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletnia O. urodziła się w dniu 26 stycznia 2023 r. w Miechowie. Postanowieniem z dnia 20 marca 2023 r. sygn. akt I Nsm 80/23 Sąd Rejonowy w Miechowie w trybie nagłym (art. 569 § 2 K.p.c.) zarządził umieszczenie małoletniej O. w zawodowej rodzinie zastępczej, pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Miechowie. Małoletnia bezpośrednio po urodzeniu, ze względu na swój stan zdrowia, została przewieziona do Uniwersyteckiego Szpitala Dziecięcego w Krakowie, gdzie przebywała do dnia 15 marca 2023 r. W okresie od dnia 15 marca do dnia 3 kwietnia 2023 r. małoletnia przebywała w Szpitalu [...], a od dnia 3 kwietnia 2023 r. przebywa w zawodowej rodzinie zastępczej, pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. Przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletnia nie posiadała zatem stałego miejsca ani zamieszkania, ani zameldowania. Matka małoletniej O. przebywała na terenie różnych gmin i powiatów (oświadczenie R. P. z dnia 27 marca 2023 r., oświadczenie A. S. z dnia 22 marca 2023 r., pismo kuratora zawodowego przy Sądzie Rejonowym w Jędrzejowie z dnia 4 kwietnia 2023 r., oświadczenie dziadka małoletniej O. z dnia 3 kwietnia 2023 r.).Bezpośrednio przed umieszczeniem małoletniej córki w rodzinie zastępczej, matka nie była zameldowana na pobyt stały lub czasowy pod żadnym adresem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie na podstawie zebranych dokumentów nie można ustalić miejsca zamieszkania i zameldowania ani matki, ani jej dziecka, przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zgodnie z treścią art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Jak wynika z akt sprawy małoletnią O. postanowieniem Sądu Rejonowego w Miechowie z dnia 20 marca 2023 r. sygn. akt I Nsm 80/23 została umieszczona w zawodowej rodzinie zastępczej, pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. W tej sytuacji powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej O. umieszczonej w pieczy zastępczej jest Powiat Miechowski. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- IOW 129/23 1