I SAB/Wr 42/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Semiczek,, Asesor WSA Iwona Solatycka, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi: M. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. B. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako Organ, WD, Wojewoda) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 27.08.2021 r. wpływa do Organu wniosek wraz z załącznikami. WD 4 listopada 2021 r. tworzy dwa pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) wezwanie o osobiste stawiennictwo oraz aby Strona w terminie 7 dni (pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia) dostarczyła osobiście kserokopie wszystkich stron paszportu z adnotacjami urzędowymi, uzupełniła formularz i złożyła odciski linii papilarnych. W dniu 30.11.2021 r. Organ otrzymuje informacje z jednostki Policji, że z dostępnych baz danych nie wynika, by Strona stanowiła zagrożenie o które pytał WD, a w dniu 2.12.2021 r. w siedzibie urzędu Organu stawia się Strona i składa dokumenty oraz odciski linii papilarnych. Następnie na 7 lipca 2022 r. datowane jest pismo Organu z informacją, że w oparciu o art. 112a ustawy o cudzoziemcach postępowanie zostanie zakończone w terminie 60 dni od ostatniego z następujących zdarzeń: 1) Osobiste złożenie wniosku lub stawiennictwo osobiste w siedzibie urzędu organu, chyba że brak prawnego wymogu stawiennictwa; 2) Złożenie wniosku bez braków lub uzupełnienie braków; 3) Przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia lub wyznaczony przez wojewodę termin na ich dostarczenie upłynął bezskutecznie. W piśmie WD wskazuje również art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, podnosząc, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto Organ wezwał o uzupełnienie dokumentów. Ww. korespondencja została uznana za doręczoną Stronie 26 lipca 2022 r. W dniu 20.09.2022 r. WD otrzymuje wniosek Strony o przyspieszenie rozpatrywania sprawy, a w dniach 04.01.2023 r. i 20.01.2023 r. ponaglenia Strony. W dacie drugiego ponaglenia WD otrzymuje również skargę. Kolejno 27 stycznia 2023 r. Organ otrzymuje wniosek o natychmiastowe doręczenie decyzji, która (datowana na dzień 31.10.2022 r.) zostaje wysłana w dniu 07.02.2023 r. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. i wniesiono o: – stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa; – przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądzenie dla pełnomocnika kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi, w szczególności wskazano, że po przyłączeniu się pełnomocnika w systemie Przybysz pojawił się projekt decyzji, jednakże nie została ona wydana i doręczona. Podniesiono brak informacji o przyczynach opóźnienia, a wielokrotny kontakt Strony z Organem nie spowodował uzyskania informacji o sprawie. Sprawa w ocenie Strony nie jest skomplikowana. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując brak złej woli pracowników Organu przy rozpatrywaniu sprawy oraz konieczność równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz. WD powołał się również na odpływ pracowników oraz brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Przedstawiono statystyka wpływu spraw do WD w okresie lat 2019-2022. WD uważa, że nie ma miejsca w sprawie na twierdzenie o rażącym naruszeniu przepisów, przeciwny jest również zasądzeniu sumy pieniężnej jak i nałożeniu na Organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważenia ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Od 29 stycznia 2022 r. obowiązuje dodany art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z jego ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Sąd uznaje jednak, że jakkolwiek termin na wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis liczony jest od ostatniego z niżej wymienionych zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. to samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia inicjuje już postępowanie zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści przytoczonych jednostek redakcyjnych postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, wspomniany zaś art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty 27 sierpnia 2021 r. - w tej konkretnej sprawie WD obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Tym samym WD winien po wpływie wniosku Strony przystąpić bez zbędnej zwłoki do weryfikacji, czy nie wystąpiły braki wniosku i mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 k.p.a.) podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wspomniany przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie może chronić Organu przed zarzutem przewlekłości/bezczynności, jeśli Organ nie przejawia aktywności w sprawie przed jego wejściem w życie, a po jego wejściu w życie WD nie ma prawa wychodzić z założenia, że termin do wydania rozstrzygnięcia uległ odnowieniu i nie biegnie. Takie założenie jest błędne chociażby z tego względu, że w przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji, gdy w wyniku złożenia wniosku – żądania wszczęcia postępowania z art. 61 k.p.a. może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), WD może również pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a WD bez zbędnej zwłoki winien podjąć czynności w sprawie, a po wejściu w życie art. 112a ustawy o cudzoziemcach zweryfikować również niezwłocznie ziszczenia się przesłanek z tego przepisu. Tym samym dopuszczalne jest złożenie skargi na bezczynność/przewlekłość, a istnienie w porządku prawnym wspomnianego przepisu nie oznacza automatyzmu w postaci oddalenia skargi. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie przepisu art. 100c – z uwagi na zakresy: podmiotowy i przedmiotowy odnoszące się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Organ nie uprawdopodobnił, by Strona była objęta tą regulacją, a i z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność (Strona jest obywatelem I.). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie, Organ pozostawał bierny, przez pierwsze dwa miesiące po złożeniu wniosku i następnie przez 7 miesięcy. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę podejmowane przez Organ, przed wpływem skargi czynności nakierowane na merytoryczne procedowanie wniosku Strony, Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – co znalazło odzwierciedlenie w pkt III wyroku. Wobec wydania aktu administracyjnego w sprawie Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania WD do wydania takiego aktu (punkt II sentencji wyroku). Sąd zastrzega przy tym, że datowanie decyzji na dzień 31.10.2022 r., gdy wysyłana jest ona do Wnioskodawcy dopiero 7 lutego 2023 r. (po ponad 3 miesiącach) nie stanowi dla Sądu podstawy do uznania, że decyzja ta została wydana w dacie, która na niej widnieje, tzn. przed otrzymaniem przez WD rozpatrywanej przez Sąd skargi (20.01.2023 r). Co najwyżej jak wskazano w skardze mógł istnieć projekt takiej decyzji. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Stronie należy się kwota 500,00 zł uzasadniona okresem bierności Organu i zlekceważeniem prawa Strony do rozpatrzenia Jej sprawy - o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § p.p.s.a. w pkt V wyroku, przyznając zwrot uiszczonego od skargi wpisu.