III OSK 831/23

SENTENCJA Dnia 28 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 633/22 w sprawie ze skargi A.S. na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3) nakazuje ściągnąć od A.S. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 633/22, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.S. na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1); nakazał ściągnąć od Miasta [...] na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 200 zł tytułem wpisu od skargi (pkt 2). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. A.S. pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. zwróciła się z prośbą o zwrot kosztów dowozu swojego syna F.J. do Przedszkola [...] z Autyzmem "[...]" w K. Dyrektor Miejskiego Zespołu Obsługi Szkół i Przedszkoli w [...], działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], pismem z dnia 4 maja 2021 r. wskazał, iż brak jest podstawy do zwrotu kosztów z tytułu dowozu dziecka do w/w przedszkola w K. Następnie pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie wskazał A.S. trzy przedszkola na terenie Miasta [...], które w jego ocenie spełniają zalecenia określone przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z pkt 3 orzeczenia Zespołu Orzekającego przy Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] z dnia 19 lipca 2018 r. nr 92/2017/18 o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca się zastosować wobec dziecka kształcenie w przedszkolu z oddziałem integracyjnym lub przedszkolu ogólnodostępnym. Spełnienie wszystkich zaleceń wskazanych w w/w orzeczeniu możliwe jest w Przedszkolu Samorządowym Nr [...], Nr [...] i Nr [...] w [...]. Powyższa czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 czerwca 2021 r. w zakresie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka z niepełnosprawnością – F.J. do Przedszkola [...] z Autyzmem "[...]" w K. stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wskazała, że jej syn F.J. począwszy od dnia 1 kwietnia 2021 r. realizuje kształcenie specjalne na etapie wychowania przedszkolnego w Przedszkolu [...] z Autyzmem "[...]" w K. Burmistrz Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności dotyczącej odmowy zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka skarżącej do placówki oświatowej stanowi art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"). Zgodnie z tym przepisem, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (tj. dzieciom w wieku powyżej 7 lat posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, których obowiązek szkolny został odroczony) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Na gruncie przepisu art. 32 ust. 6 ustawy dopuszcza się także, iż dojazd dziecka ma być zapewniony nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiego najbliższego przedszkola, placówki, itd., które umożliwiają tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W niniejszej sprawie względem F.J. wydane zostały dwa orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Pierwsze z nich datowane jest na 19 lipca 2018 r. i wydane zostało przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...]. W pkt 3 tego orzeczenia zalecono zastosować wobec dziecka kształcenie w przedszkolu z oddziałami integracyjnymi lub w przedszkolu ogólnodostępnym, najkorzystniejszym miejscem byłby oddział integracyjny. W kolejnym orzeczeniu, wydanym w dniu 21 czerwca 2021 r. przez Zespół Orzekający Miejskiej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w K., w jego pkt 3 zalecono, że najbardziej korzystną formą kształcenia dla F.J. jest kształcenie w przedszkolu (oddziale) specjalnym dla dzieci z autyzmem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prymat przyznać należy aktualnemu orzeczeniu z dnia 21 czerwca 2021 r., wydanemu w związku ze zmianą zaleceń co do warunków i formy wsparcia umożliwiających realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych F.J., który na dzień wydania orzeczenia miał skończone 7 lat. Orzeczenie to uchyliło poprzednie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 19 lipca 2018 r., które wydane było dla 4-letniego dziecka. W orzeczeniu z 2021 r. sprecyzowano również diagnozę F.J. jako całościowe zaburzenia rozwojowe pod postacią autyzmu dziecięcego w oparciu o dodatkową opinię wydaną przez Centrum Diagnozy i Terapii Autyzmu w [...]. Podkreślenia wymaga, że organ, dysponując orzeczeniem z dnia 21 czerwca 2021 r., w związku z dalszą korespondencją ze skarżącą (prowadzoną w sprawie do listopada 2021 r.), przed przekazaniem akt administracyjnych sprawy do WSA w Poznaniu nie uwzględnił jego treści wskazującej na zmianę zaleceń co do warunków i formy wsparcia, umożliwiających realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych dziecka, wynikających z nowego i aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego F.J. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 czerwca 2021 r., poprzez stwierdzenie jej bezskuteczności z uwagi na nieuwzględnienie przez organ treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego względem F.J. z dnia 21 czerwca 2021 r., podczas gdy organ, dokonując czynności w dniu 15 czerwca 2021 r. nie miał wiedzy na temat wskazanego orzeczenia, gdyż nie istniało ono jeszcze w obrocie prawnym (zostało wydane w dniu 21 czerwca 2021 r., a doręczone organowi w dniu 14 lipca 2021 r.), a zatem bezpodstawny jest zarzut, iż organ winien w dniu 15 czerwca 2021 r. uwzględnić w/w orzeczenie i wynikające z niego zalecenia, o którym nie miał wiedzy; oznacza to, iż czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 czerwca 2021 r. mogła oprzeć się wyłącznie na dotychczasowym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego F.J. z dnia 19 lipca 2018 r., które zalecało zastosować wobec dziecka kształcenie w przedszkolu z oddziałami integracyjnymi lub w przedszkolu ogólnodostępnym; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 6 w zw. z art. 39a ust. 1 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Przedszkole [...] z Autyzmem "[...]" w K. jest najbliższym przedszkolem dla F.J. w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy, podczas gdy najbliższym przedszkolem w rozumieniu tego przepisu, tj. realizującym zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego F.J. zarówno z dnia 19 lipca 2018 r., jak i z dnia 21 czerwca 2021 r., jest Przedszkole Samorządowe numer [...], [...] lub [...] w [...]; 3) naruszenie art. 39a ustawy w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów przewozu dziecka począwszy od dnia 21 kwietnia 2021 r., podczas gdy orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego względem F.J., uzasadniające – według skarżącej – uczęszczanie dziecka do przedszkola w K., zostało wydane w dniu 21 czerwca 2021 r., a przekazane organowi dopiero w dniu 14 lipca 2021 r.; 4) nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków wskazanych przez organ na okoliczność, iż przedszkola samorządowe wskazane przez organ mają w swojej ofercie oddziały integracyjne, które realizują zalecenia z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego względem F.J. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wyroku i oddalenie skargi A.S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Według art. 32 ust. 6 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Z kolei według przepisu art. 39a ust. 1 ustawy, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mogą być realizowane w sposób dwojaki: poprzez zapewnienie dowozu albo poprzez zwrot kosztów dowozu. Wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać. Na wniosek rodziców niepełnosprawnego dziecka organ wykonawczy gminy ma zatem obowiązek, na podstawie zawartej umowy, dokonać zwrotu kosztów przewozu dziecka do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Powyższy obowiązek ziszcza się zatem, jeżeli niepełnosprawne dziecko faktycznie uczęszcza do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego oraz jeżeli jest to placówka "najbliższa". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "najbliższe" przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej, inna forma wychowania przedszkolnego lub ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości (w ujęciu geograficznym) od miejsca zamieszkania dziecka. Na gruncie przepisu art. 32 ust. 6 ustawy dopuszcza się także, iż dojazd dziecka ma być zapewniony nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiego najbliższego przedszkola, placówki, itd., które umożliwia tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 833/19, LEX nr 3026431). Ustawa nie wyklucza, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy, uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Z kolei zgodnie z art. 127 ust. 1 ustawy, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7. Uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w ust. 10 (art. 127 ust. 3 ustawy). W zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej, dzieciom i młodzieży, o których mowa w ust. 1, organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę (art. 127 ust. 4 ustawy). Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej (art. 127 ust. 10 ustawy). Skład i tryb powołania zespołów orzekających działających w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w publicznych poradniach specjalistycznych oraz szczegółowe zasady działania zespołów orzekających, tryb postępowania odwoławczego od wydanego orzeczenia, a także wzory orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1743 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, zespoły wydają orzeczenia i opinie dla dzieci i uczniów uczęszczających do przedszkoli, szkół i ośrodków, mających siedzibę na terenie działania poradni. Orzeczenia i opinie dla dzieci i uczniów niesłyszących, słabosłyszących, niewidomych, słabowidzących i z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, wydają zespoły działające w poradniach wskazanych przez kuratora oświaty, za zgodą organów prowadzących te poradnie (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Obowiązkiem organu orzekającego o potrzebie kształcenia specjalnego jest określenie najefektywniejszego rozwiązania prowadzącego do ustalenia takiej formy wychowania i nauczania, która uwzględnia zasób wiadomości i umiejętności posiadanych przez dziecko i zapewnia ich dalsze doskonalenie w wyniku właściwego, dostosowanego do indywidualnych potrzeb, wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1190/17, publ. CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że podstawę prawną do powstania obowiązku zwrotu kosztów przewozu dziecka stanowi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Określa ono bowiem rodzaj placówki i formy kształcenia dziecka. Powyższe dane pozwalają zaś określić, która placówka, spełniająca owe cechy, jest najbliższą dla dziecka wymagającego kształcenia specjalnego w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy. W rozpoznawanej trzeba zwrócić uwagę, że przy dokonywaniu zaskarżonej czynności z dnia 15 czerwca 2021 r. organ nie mógł dysponować orzeczeniem nr 123/20/21 z dnia 21 czerwca 2021 r. o potrzebie kształcenia specjalnego względem F.J. w Przedszkolu [...] z Autyzmem "[...]" w K. Tym samym nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej, powołując się na wskazania wynikające z owego orzeczenia. Uzyskanie przez organ wiedzy o przedmiotowym orzeczeniu już po podjęciu zaskarżonej czynności nie ma wpływu na ocenę legalności tej czynności. Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skoro zatem w dacie podejmowania kwestionowanej czynności nie było w obrocie prawnym wspomnianego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, to nie można Burmistrzowi Miasta [...] zarzucić naruszenia prawa, gdyż czynność tego organu została podjęta w oparciu o wiążące go orzeczenie z dnia 19 lipca 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego względem F.J., które zalecało kształcenie dziecka w przedszkolu z oddziałem integracyjnym lub w przedszkolu ogólnodostępnym. Z tych względów zarzuty nr 1-3 skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadnione. Chybiony okazał się natomiast zarzut nr 4 skargi kasacyjnej. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, zatem nie miał podstaw prawnych do przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków wskazanych przez organ. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku), natomiast w oparciu o art. 223 § 2 p.p.s.a. nakazano ściągnąć od A.S. kwotę 200 zł tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd pierwszej instancji błędnie nakazał bowiem ściągnięcie w/w kwoty od organu.