III FSK 801/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 50/24 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2023 r., nr SKO.63.66.2023 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w S. kwotę 2193 (słownie: dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt trzy ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 50/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej O. w S. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO) z dnia 30 listopada 2023 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia 23 października 2023 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej: Burmistrz) określił Skarżącej wysokość podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za sierpień i wrzesień 2023 r. Podstawę wszczęcia postępowania stanowiło otrzymane w dniu 26 września 2023 r. od podmiotu odbierającego odpady komunalne zawiadomienie, że podczas odbioru odpadów w sierpniu i wrześniu 2023 r. stwierdzono, że odpady z nieruchomości są zbierane w sposób niesegregowany. Niezachowanie obowiązku segregacji odpadów stwierdzono w dniach 31 sierpnia oraz 14 i 21 września 2023 r. Z odbiorów sporządzono dokumentacje fotograficzną, zostawiono kartkę upominającą o segregacji odpadów oraz naklejkę o nieprawidłowej segregacji na pojemniku na odpady zmieszane. Na podstawie zawiadomienia i przesłanych fotografii organ pierwszej instancji uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania opisanego na wstępie rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. We wskazanym na wstępie wyroku Sąd nie zgodził się ze Skarżącą, że podmiot odbierający odpady nie dopełnił obowiązku właściwego zawiadomienia właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów z uwagi na to, że nie powiadomił go pisemnie o zaistniałym fakcie. Zaznaczył, że obowiązujące przepisy prawa nie określają formy i terminu powiadomienia przez podmiot odbierający odpady organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Mówią one jedynie o obowiązku powiadomienia organu oraz Spółdzielni, jako właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm., dalej: u.c.p.g.). Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 247 §1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., dalej: O.p.). Odnośnie do twierdzeń Skarżącej, iż w postanowieniu o wszczęciu postępowania oraz w zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji opisał stronę jako: "Mieszkańcy nieruchomości przy ul. [...] oraz [...] w S. reprezentowana przez: Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." (...)", Sąd zauważył, iż z akt sprawy wynika kto jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości (zarazem stroną niniejszego postępowania) i odpowiada za selektywną segregację odpadów komunalnych. W ocenie Sądu postępowanie przed organami obu instancji przeprowadzone zostało wobec właściwego podmiotu (Spółdzielni, która jest jej właścicielem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). Ponadto rzeczywisty udział w toczącym się postępowaniu jako strona brała Spółdzielnia a nie jej mieszkańcy. Skargę kasacyjną wniosła Skarżąca. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni, tj.: 1) art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez: - przyjęcie, że skoro przepis nie precyzuje terminu i formy w jakim podmiot odbierający odpady informuje właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów to można uznać, iż naklejenie kartek na pojemnikach i zbiorcze zawiadomienie, wypełnia obowiązek informacyjny zawiadomienia strony oraz stanowi o fakcie odebrania odpadów jako niesegregowanych, podczas gdy należałoby przyjąć, że takie zawiadomienie powinno być dokonane niezwłocznie po stwierdzeniu każdorazowego faktu niedopełnienia przez właściciela obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób, który umożliwia właścicielowi zapoznanie się z tą informacją i podjęcie działań zaradczych na przyszłość; - uznanie, że nałożenie podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnione jest wyłącznie od braku selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy przepis wskazuje wprost na "przyjęcie ich (tj. odbiór odpadów) jako odpadów niesegregowanych" przez podmiot odbierający odpady, co oznacza, że warunkiem koniecznym jest w tym zakresie dokonanie wywozu tych odpadów jako niesegregowanych; 2) art. 6ka ust. 3 oraz art. 6k ust. 3 u.c.p.g. w związku z art. 210 § 1 pkt 5 O.p. i uznanie za prawidłowe określenie w rozstrzygnięciu decyzji opłaty podwyższonej za sierpień i wrzesień 2023 r. w wysokości 12.000 zł dla nieruchomości przy ul. [...] oraz w wysokości 7.500 zł dla nieruchomości przy ul. [...], tj. łącznie 19.500 zł, podczas gdy odwołująca dokonała w sierpniu i wrześniu 2023 r. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości przy ul. [...] i [...] w łącznej kwocie 9.750 zł, co winno być uwzględnione w rozstrzygnięciu decyzji a nie w jej uzasadnieniu na poczet opłaty podwyższonej. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 247 § 1 pkt 5 O.p., gdyż strona co do której zostały wydane decyzje podatkowe nie była podmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, co powinno skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego; 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 121, art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 O.p., skutkujące uznaniem, że organy w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, podczas gdy materiał dowodowy nie jest kompletny, albowiem w oparciu o zgromadzone dowody nie sposób ustalić czy objęte kontrolami odpady z nieruchomości [...] i [...] zostały odebrane jako odpady "nieselektywne"; 3) art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 210 § 1 pkt 4 i 6 O.p. i nie wskazania w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu decyzji, które normy z Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. (określone Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2020 r.), w zakresie selektywnej zbiórki odpadów zostały naruszone, co z kolei uzasadniałoby nałożenie na Skarżącą podwójnej opłaty za naruszenie obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafny jest bowiem postawiony w niej zarzut naruszenia art. 247 § 1 pkt 5 O.p. Przepis ten stanowi, iż organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja jest aktem administracyjnym, który kończy postępowanie w danej instancji (art. 207 § 2 O.p.). Może być ona wydana tylko w toku postępowania podatkowego, które zapoczątkowuje żądanie strony albo postanowienie o wszczęciu postępowania, jeśli jest inicjowane z urzędu (art. 165 § 1 i § 2 O.p.). W niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania, a więc postępowanie wszczęto z urzędu, zatem dalsza wypowiedź dotyczy tej kwestii. Zgodnie z art. 165 § 4 O.p. datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. W postanowieniu tym wskazywana jest strona postępowania, a doręczenie jej ww. postanowienia jest zasadniczą przesłanką skuteczności wszczęcia postępowania. Jest to reguła, od której przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują wyjątków. W judykaturze przyjmuje się, że czynności dokonywane przed momentem wszczęcia postępowania podatkowego nie wywołują żadnych skutków prawnych, gdyż przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nie toczy się żadne postępowanie. Dopiero od chwili skutecznego wszczęcia postępowania mogą być w pełni realizowane ogólne zasady postępowania podatkowego wynikające z art. 120–129 O.p. Zatem bez wszczęcia postępowania podatkowego wobec strony nie jest możliwe jego prowadzenie – ergo zakończenie wydaniem decyzji. Nie jest możliwe zakończenie czegoś co nie istnieje. W wydanym w rozpoznanej sprawie postanowieniu z dnia 28 września 2023 r. o wszczęciu postępowania jako stronę wskazano Mieszkańców Nieruchomości przy ul. [...] oraz [...] w S. Organ zdecydował więc, że postępowanie będzie prowadzone wobec tych Mieszkańców Nieruchomości, a zatem to oni, jako strona postępowania, mogli być adresatem decyzji (o ile posiadali podmiotowość prawnopodatkową, ale ta kwestia nie jest przedmiotem skargi kasacyjnej) kończącej wszczęte postępowanie. Tymczasem adresatem decyzji uczyniono zupełnie inny podmiot, tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "O." w S. Bezsprzecznie decyzja organu pierwszej instancji kończąca postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia 28 września 2023 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 247 § 1 pkt 5 O.p. Błąd ten powielił organ odwoławczy, a WSA niezasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia tego przepisu. Wydaje się to oczywiste, ale warto dodać, że wpisanie w postanowieniu o wszczęciu postępowania z dnia 28 września 2023 r. Spółdzielni Mieszkaniowej "O." jako podmiotu reprezentującego Mieszkańców Nieruchomości przy ul. [...] oraz [...] w S. nie oznacza, że Spółdzielnia stała się stroną postępowania wszczynanego tym postanowieniem. Według Słownika Języka Polskiego wyraz reprezentować znaczy «występować i działać w czyimś imieniu» (https://sjp.pwn.pl/slowniki). Synonimem tego wyrazu jest "być czyimś przedstawicielem", "być reprezentantem" (https://synonim.net). Stroną postępowania podatkowego nie jest podmiot, który występuje w imieniu tej strony, więc przytoczony zapis o tym, że Spółdzielnia reprezentuje podmiot wobec którego jest wszczynane postępowanie, pozostaje bez wpływu na to kto jest jego stroną. Stwierdzone naruszenie prawa, wypełniające określoną w art. 247 § 1 pkt 5 O.p. przesłankę nieważności powoduje, że rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Jednak celem zapobieżenia powtórzeniu wadliwego stanowiska wyrażonego przez organy i Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował odnieść się do zarzutu naruszenia art. 6ka ust.1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię, w zakresie dotyczącym terminu i formy powiadomienia właściciela nieruchomości. Ten ostatnio przywołany przepis stanowi, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Z cytowanego przepisu wynika, że w przypadku zaniechania selektywnego zbierania odpadów odbierający te odpady przyjmuje je jako niesegregowane i powiadamia o tym właściwy organ oraz właściciela nieruchomości. Odnotować warto, że określony w omawianym przepisie obowiązek powiadomienia właściciela nieruchomości został wprowadzony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579 ze zm.). We wcześniejszym stanie prawnym podmiot odbierający odpady powiadamiał jedynie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zmianę tę należy uznać za doniosłą, gdyż jako to słusznie przyjęto w orzecznictwie, powiadomienie właściciela nieruchomości pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. Właściciel nieruchomości otrzymuje informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych, dzięki czemu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie i zapobieżeniu ponoszenia większych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mając na uwadze tę funkcję powiadomienia za trafne należy uznać prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż powiadomienie właściciela powinno nastąpić niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych. Istotna jest przy tym forma owego powiadomienia. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określają formy powiadomienia organu i właściciela nieruchomości przez podmiot odbierający odpady o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Wobec tego obowiązuje określona w art. 126 O.p. zasada pisemności. W rozpoznanej sprawie zasada ta została uwzględniona przy zawiadamianiu organu, ale zaniechano jej zastosowania przy zawiadomieniu strony postępowania. Jest to o tyle niezrozumiałe, że skoro przepisy u.c.p.g. nie określają formy (sposobu) powiadomienia, to i go nie różnicują. W świetle obowiązujących przepisów nie ma to większego znaczenia, ale zauważyć można, że skoro podmiot odbierający odpady sporządza pisemne powiadomienie organu, to nie powinno być nadmiernym obciążeniem adresowanie powiadomienia również do właściciela nieruchomości. Zastosowana w niniejszej sprawie forma powiadomienia strony postępowania w postaci naklejki jest wadliwa i to nie tylko przez wzgląd na zasadę określoną w art. 126 O.p. Przede wszystkim nie zawiera ona informacji, które powinny być zamieszczone w powiadomieniu. Brak na niej daty, w niektórych przypadkach brak informacji o tym kto ją nakleił. Poza tym stosujący tę formę powiadomienia nie bierze pod uwagę, że właściciel nieruchomości nie ma obowiązku dokonywania codziennego przeglądu miejsc gromadzenia odpadów, a także i to, że naklejka nie daje gwarancji, iż pochodzi od podmiotu uprawnionego, albo że może być usunięta zanim właściciel ją dostrzeże. Owszem naklejka może stanowić sygnał o nieprawidłowościach, ale nie spełnia ona określonego w art. 6ka ust. 1 wymogu powiadomienia właściciela nieruchomości. Ponownie rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną i stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. sędzia J. Sokołowska sędzia J. Brolik sędzia S. Presnarowicz