III OSK 2112/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Ząbkowic Śląskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 979/21 w sprawie ze skargi F. G. na bezczynność Burmistrza Ząbkowic Śląskich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie inwestycji – budowa basenu krytego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wnioskiem z 17 sierpnia 2021 r. F. G. zwrócił się do Burmistrza Ząbkowic Śląskich o udostępnienie informacji publicznej "w zakresie inwestycji: budowa basenu krytego – poprzez udostępnienie kserokopii protokołów odbioru wszystkich branż inwestycji budowy krytego basenu wraz z informacją o kwotach wydatkowanych w ramach realizowanej inwestycji z tytułu usług doradczych i konsultingowych tj. kopie umów o takie doradztwo wraz z kopiami list płac środków wydatkowanych przez gminę na ten cel za okres realizowania inwestycji do chwili obecnej oraz wskazania, czy powołana spółka do obsługi basenu ma zlecone zadania związane z dalszym prowadzeniem inwestycji". 13 września 2021 r. organ udostępnił żądane dokumenty oraz odpowiedział na zadane pytanie. W piśmie do organu z 27 września 2021 r. skarżący podniósł, że "w kserokopiach protokołów odbioru oraz kwotach wydatkowania w ramach realizowanych inwestycji z tytułu usług doradczych i konsultingowych np. w kopiach umów, protokołów itd., zostały bezprawnie zakryte informacje dotyczące osób je wykonujących". Wezwał organ "do udzielenia mu pełnej informacji bez zasłaniania imion i nazwisk poszczególnych osób odpowiedzialnych z ramienia inwestora za prawidłowość realizacji inwestycji: basen kryty". W piśmie z 7 października 2021 r. organ stwierdził, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjaśnił, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej w związku z zaistnieniem w/w przesłanek nie musi zawsze polegać na odmowie udostępnienia w formie decyzji, ale może nastąpić poprzez dokonanie anonimizacji danych podlegających ograniczeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku rozpoznania skargi na bezczynność, wyrokiem z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 979/21 stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności przy załatwieniu wniosku skarżącego z 27 września 2021 r., zobowiązał organ do załatwienia ww. wniosku w zakresie udostępnienia danych dotyczących wykonawców inwestycji oraz uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, m.in. wynikającym z prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie powinno być jednak utożsamiane z bezwzględnym zakazem udostępnienia informacji w przypadku, gdy zawierają one dane wrażliwe – konieczne jest wtedy dokonanie anonimizacji takich danych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ dokonał anonimizacji danych, które podlegały udostępnieniu. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., informację publiczną stanowią również dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Sąd uznał zatem, że dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury i rachunki wystawione przez wykonawcę umowy mają walor informacji publicznej i powinny zostać udostępnione skarżącemu w pełnej formie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd stwierdził również, że obowiązek udostępnienia danych przez jednostki samorządu terytorialnego dotyczy również danych o ich kontrahentach, tj. nazwy, imiona, nazwiska. Oznacza to, że zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, z którą wiąże się wydatkowanie środków publicznych dany podmiot (osoba fizyczna) nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. Tym samym organ niezasadnie usuwając dane kontrahentów z dokumentów i w takim kształcie przedstawiając je skarżącemu oraz nie ujawniając tych danych na ponowny wniosek skarżącego wraz z upływem 14 dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dopuścił się bezczynności. Jako że działanie organu wynikało z pozostawania w błędnym przekonaniu o konieczności anonimizacji oraz nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy Sąd stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej od powyższego rozstrzygnięcia organ zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dokonanie anonimizacji danych osoby fizycznej tj. imienia i nazwiska osoby, która nie była kontrahentem umowy z podmiotem publicznym, tylko osobą zatrudnioną przez takiego kontrahenta, jest naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co z kolei sprowadza się do stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem nie załatwia wniosku zgodnie z jego żądaniem; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art, 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, podczas gdy ustawodawca przesądził już na etapie stanowienia praw, iż wartością podlegającej silniejszej ochronie jest prawo do prywatności osoby fizycznej lub ochrona tajemnicy przedsiębiorcy; 3) naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez brak wyraźnego uzasadnienia co do stanu faktycznego niniejszej sprawy, sąd bowiem zupełnie pominął fakt, że anonimizacja w protokołach odbioru robót dotyczyła osób fizycznych będących pracownikami lub zleceniobiorcami Wykonawców, a nie samych Wykonawców, których to dane zostały udostępnione, a nie jak stwierdził Sąd pierwszej instancji przedsiębiorców, co ma wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy spowodowałoby stwierdzenie, że organ prawidłowo dokonał anonimizacji na przedmiotowych dokumentach uwzględniając prawo tych osób do prywatności, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności, co doprowadziłoby do oddalenia skargi. W oparciu o tak skonstruowane podstawy organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zażądał ponadto zwrotu kosztów postępowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Dla porządku dalszych wywodów w pierwszej kolejności należy wskazać, że bezspornym jest, iż organ jest podmiotem, który ustawowo jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że informacje, których dotyczył wniosek skarżącego skierowany do organu stanowią informację publiczną. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia innego zagadnienia, a mianowicie czy informacje dotyczące kontrahentów organu jednostki samorządu terytorialnego (w tym imię i nazwisko), w przypadku żądania ich udostępnienia podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r. poz. 2176) – dalej jako u.d.i.p. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga na wstępie ustalenia czy do jego zbadania przez Sąd pierwszej instancji doszło we właściwej procesowej formie tj. w ramach skargi na bezczynność organu, czy też kwestia ta mogła być badana jedynie w ramach kontroli decyzji o odmowie udostępnienia żądanych danych wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy czy w wydanym wyroku i jego uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji mógł przesądzić o konieczności "udostępnienia danych dotyczących wykonawców inwestycji" czy też powinien był jedynie zobowiązać organ do rozpatrzenia żądania skarżącego przez albo udostępnienie żądanych danych, albo wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że anonimizacja danych osobowych w dokumentach stanowiących informację publiczną ma na celu ich ochronę jako wchodzących w skład szeroko rozumianego prawa do prywatności i spełnia analogiczną rolę jak decyzja o odmowie ich udostępnienia. W orzecznictwie można spotkać pogląd, że "[k]luczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępnienia informacji publicznej" (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 3149/18 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na cbois.nsa.gov.pl). I wprawdzie, stosując powyższe kryterium, które można określić jako kryterium charakteru żądania wniosku (wprost czy "przy okazji") można by w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznać, że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, tym niemniej – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę – względy ekonomiki procesowej przemawiają przeciwko takiemu załatwieniu sprawy. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ zastosował technikę anonimizacji wyłącznie do danych osobowych wykonawców inwestycji w dokumentach udostępnionych na żądanie skarżącego to problem prawidłowości tej anonimizacji ze względu na ochronę prywatności mógł być przesądzony w ramach skargi na bezczynność. Należy zauważyć, że w ramach skargi na bezczynność ustawodawca dopuścił też możliwość "zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" (art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji o powyższym uprawnieniu tj. możliwości uzyskania informacji o "danych dotyczących wykonawców inwestycji" przesądził jednoznacznie w uzasadnieniu orzeczenia, co także zasługuje na aprobatę. Przechodząc zatem do istoty spornego zagadnienia należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że informacje o podmiotach (przedsiębiorcach, osobach fizycznych) zawierających umowy z podmiotami publicznymi m. in. jednostkami samorządu terytorialnego w oparciu o które dochodzi do wydatkowania środków publicznych nie podlegają ochronie w oparciu o przesłankę prywatności. Przemawia za tym charakter prawa do informacji publicznej jako prawa obywateli do kontroli organów władzy publicznej. Kontrola społeczna dokonywana za pomocą prawa dostępu do informacji publicznej wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania środków publicznych. Obywatele godzą się bowiem na ponoszenie ciężarów publicznych, ale w zamian powinni posiadać możliwość rzeczywistej kontroli nad sposobami wydatkowania środków przez podmioty publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym Sąd zasadnie uznał, że dane osób (imiona i nazwiska), które zawarły umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, nie podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ takie działanie wiąże się bezpośrednio z wydatkowaniem środków publicznych będących w dyspozycji Gminy. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia wspomniana funkcja kontroli społecznej i umożliwienie lokalnej społeczności zweryfikowania wykonania umów zawartych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz wydatkowania środków publicznych w sposób racjonalny. Osoba zawierająca umowę z podmiotem publicznoprawnym w oparciu o którą otrzymuje wynagrodzenie ze środków publicznych nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia pozostanie anonimowa i zachowa prawo do prywatności. Decydując się na zawarcie umowy z podmiotem publicznoprawnym musi liczyć się z tym, że jej imię i nazwisko może być ujawnione właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej. Kwestia kto wykonuje określone usługi, czy umowy zlecenia na rzecz podmiotu publicznoprawnego jest z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej i społecznej kontroli niekiedy o wiele ważniejsza od samej treści umowy. Uzyskiwanie publicznych pieniędzy pociąga za sobą możliwość ujawnienia takich danych jak imię i nazwisko bez ryzyka naruszenia prawa do prywatności. Prywatność ta bowiem doznaje ograniczenia już w następstwie otrzymywania środków publicznych. Zatem informacja o tym kto konkretnie wykonuje daną umowę na rzecz gminy czy innego podmiotu publicznoprawnego mieści się w pojęciu informacji publicznej gdyż jest informacją o majątku i sposobie jego rozdysponowywania. Tak więc w tego typu sprawach wartość jaką jest ochrona danych osobowych, musi ustąpić przed interesem społecznym mającym na celu skontrolowanie sposobu wydatkowania pieniędzy publicznych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny jednym z wyroków: "W orzecznictwie wskazuje się, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. Stanowisko takie uzasadnione jest funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy, można stwierdzić, czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", czy też przejawu nepotyzmu, co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zatem zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych." (por. wyrok z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2399/21 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl. Powyższe rozważania w oczywisty sposób odnoszą się także do przedstawicieli przedsiębiorców - wykonawców inwestycji gminnej uprawnionych do ich reprezentacji przy zawieraniu umów i potwierdzaniu jej wykonania w formie protokołów odbiorów technicznych, jak również do osoby fizycznej z którą - jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – była zawarta umowa na doradztwo techniczne i nadzór nad realizacją postanowień umowy na wykonanie zadania pn. "Budowa basenu krytego w Ząbkowicach Śląskich", a także danych tej osoby na listach płac. Nie chodzi zatem tylko o dane pracowników wykonawców jednostki samorządu terytorialnego jak sugeruje treść zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej, lecz o przedstawicieli tych podmiotów uprawnionych do reprezentacji w kontaktach z jednostką samorządu terytorialnego i o osobę, która nadzorowała wykonanie inwestycji i z tego tytułu uzyskiwała wynagrodzenie. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowany w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej. Zresztą ustaleń faktycznych dotyczących treści żądania wnioskodawcy i dokonanych przez organ w ramach rozpatrywania tego żądania czynności nie można zwalczać zarzutem naruszenia prawa materialnego. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia ww. przepisu w sposób określony w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Przede wszystkim z tego względu, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w uzasadnieniu orzeczenia na temat "kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych". Rację ma organ, że co do zasady prawo do informacji publicznej doznaje ograniczenia ze względu na prywatność, tym niemniej samo już pojęcie "prywatności" pozostaje w oczywistej konfrontacji z pojęciem "środków publicznych". Nie można oczekiwać zachowania pełnej anonimowości przy korzystaniu z majątku publicznego. Dlatego też w tym przypadku art. 5 ust. 2 ustawy o informacji publicznej doznaje ograniczenia. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia wypowiadał się o "przedsiębiorcach" podczas gdy spór dotyczył ujawnienia danych osób fizycznych "będących pracownikami lub zleceniobiorcami wykonawców, a nie samych wykonawców", co dowodzi, że Sąd nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji wypowiadał się ogólnie na temat "kontrahentów", "podmiotów będących stronami umów z podmiotami publicznymi". Wywodził, że ochrona ich danych, takich jak nazwy, imiona i nazwiska - ma ograniczony zakres i dane takie nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe rozważania jednak odnosiły się wprost do wniosku w którym skarżący żądał ujawnienia "danych zawartych w protokołach odbioru, kwotach wydatkowania w ramach realizowanych inwestycji z tytułu usług doradczych i konsultingowych np. w kopiach umów, protokołów". Organ wyjaśnił zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że chodzi o dane osób będących przedstawicielami wykonawców i osobę z którą była zawarta umowa na doradztwo techniczne i nadzór nad realizacją postanowień umowy na wykonanie zadania dotyczącego budowy basenu. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.