III OSK 636/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 188/21 w sprawie ze skargi Agencji Pracy Tymczasowej [...] A.A. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca 1/ uchyla pkt I zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Wielkopolskiego do rozpoznania wniosku Agencji Pracy Tymczasowej [...] A.A. z dnia 5 maja 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, 2/ w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 188/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Agencji Pracy Tymczasowej [...] A.A. (dalej: skarżąca) na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie zezwolenia na pracę cudzoziemca w pkt I. wyroku zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt sprawy. Stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( pkt II i III wyroku ). W pkt IV. wyroku przyznał od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 200 zł. Oddalił skargę w pozostałym zakresie, zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego ( pkt V. i VI. Wyroku). W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że sposób prowadzenia postępowania, a konkretnie całkowita bierność Wojewody przez kilka miesięcy od wpływu wniosku (w tym także bierność, gdy chodzi o weryfikację spełnienia wymogów formalnych podania), wymaga stanowczej reakcji poprzez stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Od dnia złożenia wniosku tj. od 5 maja 2021 r. do daty wpływy skargi do organu, czyli do 22 września 2021 r. organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero 11 października 2021 r. wystosował wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę. Pozwala to w ocenie Sądu I instancji stwierdzić, że wnioskiem skarżącej pracownik urzędu po raz pierwszy w ogóle w jakikolwiek sposób zajął się i to tylko weryfikując go pod względem formalnym, dopiero po ponad 4 miesiącach od daty jego wpływu do organu. Wojewoda nie wystosował nawet zawiadomień z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., które mają charakter informacyjny. Powyższe wymagało stanowczej reakcji poprzez sięgnięcie do instrumentów dyscyplinujących i zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Nawet jeżeli Wojewoda boryka się z brakami kadrowymi to powinien przynajmniej zapewnić, że wpływające wnioski będą oceniane pod względem formalnym, a strony będą bez zwłoki wzywane do uzupełnienia braków formalnych.. Dlatego też usprawiedliwione było, uznanie że Wojewoda dopuścił się bezczynności w stopniu rażącym, podobnie jak i przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1.200 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w części dotyczącej punktów I, II, III, IV i VI sentencji, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez zobowiązanie do załatwienia wniosku skarżącej, podczas gdy 8 listopada 2021 r. Wojewoda udzielił zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla B.B., 2/ niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności wskutek uznania, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dacie złożenia wniosku z istotnymi brakami formalnymi, 3/ niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wątpliwym jest, czy w ogóle bezczynność wystąpiła z uwagi na niezłożenie przez skarżącą kompletnego wniosku, który może wszcząć postępowanie oraz z uwagi na przyczyny obiektywne, a nie z przypisanej organowi złej woli i celowego działania, 4/ niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania tego przepisu i przyznania skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy wątpliwym jest, czy w ogóle bezczynność wystąpiła i w szczególności z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o przytoczone zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. punktów I, II, III, IV i VI oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do Sądu I instancji do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa kasacyjna, na której oparta została skarga w niniejszej sprawie, okazała się usprawiedliwiona w części. Na uwzględnienie zasługuje zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podniesiony jako pierwszy w ramach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji, na tej podstawie prawnej, w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej datowanego na 5 maja 2021 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt sprawy. W skardze kasacyjnej Wojewoda powołał się jednak na fakt załatwienia tego wniosku już 8 listopada 2021 r. poprzez udzielenie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla B.B. Wskazany fakt nie był wcześniej przywołany i tym samym nie był znany Sądowi I instancji. Nie zmienia to jednak sytuacji, że w dacie orzekania przez ten Sąd zobowiązanie Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej, który został już rozpoznany, było bezprzedmiotowe. Z uwagi na brak podstaw do utrzymania w obrocie prawnym tego zobowiązania, rozstrzygnięcie Sądu I instancji w części dotyczącej punktu I zaskarżonego wyroku należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie. We wskazanej części skarga kasacyjna podlegała zatem uwzględnieniu, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do wskazanych przepisów sąd, uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jak wynika z uzasadnienia pierwszego zarzutu, Wojewoda kwestionuje wystąpienie bezczynności w sprawie z uwagi na złożenie przez skarżącą wniosku, który wymagał uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej k.p.a.). W jego ocenie dopiero złożenie kompletnego wniosku wszczęło postępowanie w sprawie i od tego też dnia liczyć należy termin załatwienia sprawy. Mając to na uwadze wskazać należy, że co do zasady postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych niż określone w § 1 wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ułomny wniosek wszczyna zatem postępowanie warunkowo, bowiem dopiero usunięcie jego braków pozwala na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym przywołanym w skardze kasacyjnej, w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie, datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia pierwotnego wniosku. W warunkach niniejszej sprawy jak zauważył Wojewoda w skardze kasacyjnej wniosek skarżącej w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca wpłynął do tego organu 6 maja 2021 r., a 11 października 2021 r. skarżąca wezwana została do uzupełnienia jego braków formalnych, co też uczyniła pismem z 27 października 2021 r. 2 listopada 2021 wniosła o korektę wniosku w zakresie wysokości wynagrodzenia, zaś 8 listopada 2021 r. Wojewoda udzielił wnioskowanego zezwolenia na pracę. W przedstawionych okolicznościach nie może budzić zatem wątpliwości, że wobec uzupełniania przez skarżącą braków wniosku dniem wszczęcia postępowania w sprawie był dzień 6 maja 2021 r. Brak jest jednocześnie podstaw do uznania okresu od 6 maja 2021 r. do dnia uzupełnienia wniosku za okres, którego nie można zaliczyć do okresu bezczynności. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie też z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. We wskazanym okresie Wojewoda nie podjął natomiast żadnej czynności w sprawie, pomimo że w ramach czynności wstępnych, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., był zobowiązany do wezwania skarżącej do usunięcia braków wniosku. Wbrew sugestiom skargi kasacyjnej trudno zatem w przedstawionych okolicznościach obciążyć skarżącą trwającą ponad pięć miesięcy zwłoką skoro zobowiązanym do działania był w tych okolicznościach Wojewoda. Zauważyć przy tym należy, że dopiero opóźnienie spowodowane koniecznością wezwania skarżącej do uzupełnienia braków wniosku nie jest wliczane, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwienia sprawy. Nie zmienia to jednak sytuacji, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, że do czasu wpłynięcia skargi na bezczynność, czyli do 22 września 2021 r., a następnie przez kolejnych kilkanaście dni, Wojewoda nie podjął żadnej czynności w sprawie, która mogłaby go przybliżyć do jej załatwienia. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy słuszne było zatem uznanie Sądu, że przekroczenie przez Wojewodę określonych prawnie terminów załatwienia sprawy było ewidentne, co uzasadniało stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że dopuścił się on bezczynności. W warunkach niniejszej sprawy Wojewoda nie podważył również skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania sprawy sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W warunkach niniejszej sprawy Wojewoda podniósł, że bezczynność wynikała z przyczyn obiektywnych, a nie z przypisanej mu złej woli i celowego działania. Powołał się w tym zakresie na ogrom wniosków wpływających do Wydziału Spraw Cudzoziemców, zasadę ich rozpoznawania zgodnie z kolejnością wpływu oraz ograniczoną obsadą personalną wydziału. Jak słusznie jednak zauważył Sąd I instancji, i stanowisko to nie zostało podważone w skardze kasacyjnej, kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Podzielić należy stanowisko Wojewody, że okoliczności te mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednakże - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wzgląd na te problemy nie może stanowić bezwarunkowego usprawiedliwienia dla lekceważenia praw stron i akceptacji niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa sposobu prowadzenia postępowania. W warunkach niniejszej sprawy podstawami takiego stwierdzenia Sądu I instancji był po pierwsze, brak podjęcia jakichkolwiek czynności do czasu wpłynięcia skargi, czyli znacząco po upływie nawet najdłuższego terminu z art. 35 § 3 k.p.a., ale i bezpośrednio po jej wpłynięciu, bowiem dopiero 19 dnia od jej wniesienia Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku, co pozwala przyjąć, że dopiero wtedy pracownik Urzędu Wojewódzkiego, zdyscyplinowany terminem określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., po raz pierwszy w ogóle w jakikolwiek sposób zajął się sprawą. Po drugie, zaniechanie obowiązkowego zawiadomienia skarżącej o uchybieniu terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że wprawdzie nagły wzrost liczby spraw oraz braki kadrowe mogą po części usprawiedliwiać organ przed uznaniem, że jego bezczynność/przewlekłość miała charakter rażący, to jednak Wojewoda nie może się już zasłaniać tymi okolicznościami, gdy chodzi o sprawy cudzoziemców, bowiem od wielu lat kierowane są pod adresem tego organu - Wydziału Spraw Cudzoziemców wyroki stwierdzające nie tyle bezczynność, co bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. W państwie prawa tego rodzaju orzeczenia powinny spowodować natychmiastową reakcję. Tymczasem rażące opóźnienia w działaniu organu odnotowywane są od 3 lat, a sytuacja ta nie rokuje poprawy - konsekwentnie bowiem Wojewoda twierdzi, jak w niniejszej sprawie, że przytłoczył go "gwałtowny wzrost liczby wniosków" przy "nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym". Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że opisany stan powinien wzmóc po stronie Wojewody aktywność nakierowaną na wzmocnienie kadrowe i lepszą organizację postępowań. Długoletnia akceptacja tego stanu rzeczy, której nie towarzyszy podejmowanie aktywnych działań w celu zapobieżenia lub zminimalizowania jego skutków, pozwala przypisać bezczynności, której dopuszcza się Wojewoda, kwalifikowaną postać. Trudno bowiem uznać, że lekceważeniem praw strony i zasad postępowania nie jest dokonanie oceny formalnej wniosku, będącej co do zasady oceną wstępną, która powinna nastąpić niezwłocznie po jego wpłynięciu, po upływie 5 miesięcy od daty wpływu i to na skutek wniesionej skargi na bezczynność. Podkreślić jednocześnie należy, że w skardze kasacyjnej Wojewoda nie odniósł się do oceny Sądu w tym zakresie, mimo że odwoływał się do orzeczeń, które wskazywały na potrzebę uwzględnienia całokształtu okoliczności danej sprawy przy ocenie, czy mamy w niej do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Brak skutecznego podważenia oceny Sądu I instancji co do dopuszczenia się przez Wojewodę bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pozwala w konsekwencji na uznanie za nieusprawiedliwiony również ostatniego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stwierdzając, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, i to niezależnie od kwalifikacji tej bezczynności, Sąd I instancji mógł zatem przyznać od tego organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną, na podstawie przytoczonego przepisu. Suma pieniężna ma charakter swoistego zadośćuczynienia, a sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Poza jej wysokością ustawodawca nie określił bowiem kryterium przyznania sumy pieniężnej. Mając zatem na uwadze, że suma pieniężna w niniejszej sprawie została wymierzona w granicy określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., brak jest podstaw, aby uznać, że w tym zakresie wyrok Sądu I instancji naruszał prawo. Podstawa kasacyjna, na której oparta została skarga kasacyjna w zakresie zarzutów nr 2-4 okazała się tym samym nieusprawiedliwiona, co uzasadniało jej oddalenie w tym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z uwagi na jedynie częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., w punkcie 3 sentencji niniejszego wyroku, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Wojewody. Skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.