III SA/Wr 131/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (spr.), Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi L. P. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 2721/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 700 zł (słownie: siedemset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z 14 marca 2023 r. (data wpływu do Sądu 24 kwietnia 2023 r.) L. P. (dalej jako: "strona skarżąca") wniosła skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 2721/21. W wyroku tym Sąd stwierdził, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1400 (tysiąc czterysta) złotych oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku z 16 marca 2022 r. ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 20 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu). Sześćdziesięciodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał zatem w dniu 19 sierpnia 2023 r. Pismem z 30 września 2022 r. strona skarżąca skierowała do Wojewody wezwanie do wykonania powyższego wyroku. Decyzją z 17 marca 2023 r. Wojewoda udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 17 marca 2025 r. W skardze na niewykonanie wyroku strona skarżąca wniosła o: 1. wymierzenie organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 2. przyznanie od organu na rzecz skarżącej, w przypadku uwzględnienia niniejszej skargi, sumy pieniężnej do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 3. zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niespełnienie przez stronę skarżącą warunku formalnego wynikającego z przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. Organ podniósł, że pismo na które powołuje się strona skarżąca w skardze tj. wezwanie do wykonania wyroku z dnia 30 września 2022 r. nie zostało dołączone do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, należy wyjaśnić, że sprawa podlega rozpoznaniu. W aktach sprawy znajduje się wezwanie do wykonania prawomocnego wyroku Sądu z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 2721/21 (pismo z dnia 30 września 2021 r.). Jak wynika z przedłożonego poświadczenia nadania pisma zostało ono nadane w placówce pocztowej 30 września 2022 r., doręczenie organowi nastąpiło 4 października 2022 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że przed wniesieniem skargi został spełniony warunek wezwania organu do wykonania prawomocnego wyroku Sądu określony w art. 154 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie strona skarżąca spełniła wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia z 30 września 2022 r. Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 2721/21, wyznaczył Wojewodzie termin 60 dni na załatwienie sprawy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone Wojewodzie w dniu 20 czerwca 2022 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 19 sierpnia 2022 r. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku. Z akt sprawy wynika, że po dniu doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi, organ pismem z 30 czerwca 2022 r. zwrócił się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej. Decyzję wydał dopiero 17 marca 2023 r. (niemal siedem miesięcy po wyznaczonym przez Sąd terminie). Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 700 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku. Sąd miał na uwadze zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, iż organ zakończył postępowanie po upływie prawie siedmiu miesięcy od terminu wyznaczonego przez Sąd. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że na mocy wyroku z dnia 16 marca 2022 r., którym w sprawie została stwierdzona przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, stronie skarżącej przyznano już sumę pieniężną w wysokości 1400 zł. Podkreślić też trzeba, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia strony skarżącej pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania (bezczynnością organu), jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, a przy tym, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji z 17 marca 2023 r. zezwalającej na pobyt czasowy i pracę. Ponadto uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała jedynie na frustrację i utratę wiary w prawidłowe funkcjonowanie organów administracji publicznej. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej z art. 154 § 7 p.p.s.a., powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok NSA z 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 451/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wr 538/20, CBOSA). Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.