I OSK 2378/23

SENTENCJA Dnia 29 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1031/22 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczących świadczeń z pomocy społecznej w wyniku wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 czerwca 2023 r. II SA/Gd 1031/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L.K. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (Kolegium) z 15 września 2022 r. nr SKO.420.71.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczących świadczeń z pomocy społecznej w wyniku wznowienia postępowania. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. Rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 8 ust. 9 Ustawy o pomocy społecznej (dalej jako "u.p.s.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż działania organów w postaci uwzględniania dochodu z gospodarstwa przy ustalaniu dochodu Skarżącego były działaniem właściwym podczas gdy Skarżący był jedynie współwłaścicielem gospodarstwa w wysokości 1/2 udziału, co w świetle w/w przepisu art. 8 ust. 9 u.p.s. wyłączało możliwie uwzględniania w ramach dochodu Skarżącego powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, co miało wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. 2. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przepisów art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "kpa") poprzez pominięcie dowodów z dokumentów świadczących o stanie majątkowym Skarżącego i jego sytuacji życiowej i bytowej tj. m.in. oświadczeń majątkowych a w konsekwencji uznanie, iż decyzje organów w niniejszej sprawie oparte na błędnym rozliczaniu kryterium dochodowego nie mają znaczenia dla przesłanki wznowienia postępowania. Co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż wskazane przez Skarżącego okoliczności nie miały charakteru "nowych" co czyniło zbędnym badanie również tego czy są istotne dla sprawy. Na podstawie wyżej wymienionych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT, gdyż nie zostały uiszczone w części ani w całości. Jednocześnie Skarżący stosownie do wymogu art. 176 § 2 p.p.s.a oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego. Decyzją z 27 maja 2021 r. nr SKO.420.56.2021 r. Kolegium uchyliło decyzję wydaną przez Burmistrza [...] (Burmistrz) z 12 kwietnia 2021 r. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego z tytułu niepełnosprawności od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji ustalając dochód Skarżącego, którego wysokość wpływa na wysokość przyznanego zasiłku, błędnie do dochodu tego wliczył kwotę 361,28 zł stanowiącą całościowy miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, stanowiącego współwłasność małżeńską Skarżącego i jego żony M.K. Kolegium wskazało, że jak wynika z ustaleń faktycznych, M.K. nie zamieszkuje ze Skarżącym, nie jest zatem członkiem rodziny Skarżącego w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym do dochodu Skarżącego należy wliczyć jedynie połowę dochodu z gospodarstwa rolnego. Powołując się na powyższą decyzję, pismem z 30 grudnia 2021 r. Skarżący zwrócił się do Burmistrza o cyt.: "wznowienie postępowań decyzji przyznawania zasiłków na moje składane kolejne wnioski począwszy od 2017 r. i prawidłowe ich rozpatrzenie". Postanowieniem z 14 lipca 2022 r. Burmistrz na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie w 28 sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami szczegółowo opisanymi w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. Burmistrz a odmówił uchylenia ww. decyzji wskazując, że jednostkowa decyzja Kolegium o nie może być podstawą do wznowienia postępowania w innych sprawach, które przeszły również kontrolę instancyjną. Sposób wyliczenia dochodu Skarżącego w kwestionowanych 28 decyzjach był wielokrotnie uzasadniany i poddawany kontroli instancyjnej z której jednoznacznie wynikało, że jest prawidłowy. Brak jest zatem jakichkolwiek nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które uzasadniałyby wznowienie ww. postępowań. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organów. Wskazał, że fakt, iż Skarżący jest wraz z żoną współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego, był organowi znany, a odmienna wykładnia przepisów prawa, na którą powołuje się Skarżący zaprezentowana we wskazanej wyżej decyzji Kolegium nie stanowi przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do zmiany decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie za podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że do wznowienia postępowania w oparciu o powołaną przesłankę może dojść wyłącznie wówczas, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące warunki: nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; są one istotne (muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych); zostały one ujawnione po wydaniu decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Innymi słowy przez nowy, istotny dowód lub nową, istotną okoliczność dla sprawy należy rozumieć dowód lub okoliczność, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną. W piśmiennictwie podkreśla się, że za "nową okoliczność" nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 145 § 1 k.p.a. pod red. M. Wierzbowski, 2019 Legalis i przywołane w nim orzecznictwo sądowoadministracyjne; wyrok NSA z 12.06.2023 r., I OSK 236/20, LEX nr 3600974.) W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że fakt, iż Skarżący jest wraz z żoną współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego, był organowi znany w dacie wydawania decyzji, tym samym nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Fakt ten potwierdzają m.in. decyzja z 1 lutego 2016 r. w sprawie wymiaru podatku rolnego za 2016 r., z której wynika informacja o współwłasności gospodarstwa rolnego oraz wywiad środowiskowy z 30 marca 2017 r., w którym podkreślono, że Skarżący nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego. W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucał Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów z dokumentów świadczących o stanie majątkowym Skarżącego i jego sytuacji życiowej i bytowej tj. m.in. oświadczeń majątkowych a w konsekwencji uznanie, iż decyzje organów w niniejszej sprawie oparte na błędnym rozliczaniu kryterium dochodowego nie mają znaczenia dla przesłanki wznowienia postępowania. Sąd kasacyjny podkreśla, że przyczyną odmowy wznowienia postępowania jak i oddalenia skargi na decyzję Kolegium nie było ustalenie faktyczne dotyczące wysokości dochodu Skarżącego ale ustalenie, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, okoliczności na które powoływał się Skarżący były bowiem znane organowi prowadzącemu postępowania objęte wnioskiem wznowieniowym. Wobec ustalenia, że okoliczności na które powoływał się Skarżący we wniosku o wznowienie były organowi znane, kwestia, czy decyzje objęte tymże wnioskiem były wydane na podstawie prawidłowo ustalonego dochodu nie miała znaczenia dla rozpoznania sprawy. Zatem zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 930), zwanej dalej u.p.s., wyjaśnić należy, że z uwagi na zakres sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez organy i kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki kwestia wykładni przywołanego przepisu nie miała znaczenia dla jej rozpoznania. Zgodzić się należy z organami prowadzącymi postępowanie w niniejszej sprawie, że przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, ale jedynie zbadanie, czy zaistniały okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania, a zarazem dopuszczalne jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Inna jest waga zakresu naruszeń prawa uwzględnianych w postępowaniu wznowieniowym, które toczy się tylko w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki ściśle wyliczone w art. 145 – 145b k.p.a. Wyłącznym celem takiego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją było dotknięte jedną z wad wymienionych w ww. przepisie i następnie wydanie jednego z możliwych, przewidzianych w art. 151 k.p.a. rozstrzygnięć. Naturalną konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że postępowania nadzwyczajne nie mogą zastępować kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania legalności merytorycznej decyzji ostatecznych objętych wnioskiem o wznowienie a tego właśnie zdaje się dochodzić Skarżący, zarzucając naruszenie przepisów materialnoprawnych sformułowane w pkt 1 skargi kasacyjnej. Rolą postępowania wznowieniowego nie jest dokonanie kolejnej, całościowej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Taka kontrola może mieć miejsce tylko i wyłącznie w ramach zwykłego postępowania instancyjnego, tj. w wyniku badania odwołania, a potem skargi. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w ww. przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowania nie jest zatem sprawa w znaczeniu materialnoprawnym będąca przedmiotem postępowania zwykłego, ale istotna wadliwość skutkująca wznowieniem postępowania. Oznacza to, postępowanie wznowieniowe, przy braku podstaw wznowieniowych nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji w postępowaniu zwykłym i do tego poddanej kontroli sądowoadministracyjnej. Organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania niejako w zastępstwie właściwego organu pierwszej bądź drugiej instancji. W związku z tym zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za nieuzasadnione. Podsumowując skoro okoliczności faktyczne, na które powoływał się Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania były organowi znane, organ zobligowany był na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, bez przystępowania do badania merytorycznej prawidłowości decyzji objętych wnioskiem wznowieniowym. Wyrażone przez organy i Sąd pierwszej instancji stanowisko, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie stanowi przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które Sąd kasacyjny w pełni podziela, nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.