I OSK 1860/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S., A.J. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1876/21 w sprawie ze skargi Z.S., A.J. i T.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 1 czerwca 2021 r., nr DO-II.7612.94.2019.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1876/21 w ten sposób, że wpisuje w rubrum wyroku w miejsce słowa: "postanowienie" słowo: "decyzję"; 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1876/21 oddalił skargę Z.S., A.J. i T.S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 1 czerwca 2021 r., nr DO-II.7612.94.2019.AK odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z 29 kwietnia 1995 r., znak: G-VII/7221/14/95 oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Pruszcz Gdański z 10 stycznia 1995 r., znak: G.II.7221/1/95 o odmowie zwrotu M.S. i S.S. nieruchomości położonej w P. przy ul. [..], obr. [..], kw nr [..]. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta Pruszcz Gdański z 10 stycznia 1995 r. i decyzji Wojewody Gdańskiego z 29 kwietnia 1995 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z 22 czerwca 2022 r. skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa (art. 69 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, podczas gdy rozbieżność w wykładni przepisu, jak również rozbieżność w orzecznictwie nie wyklucza sama przez się, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie nie może stanowić rażącego naruszenie prawa, 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie na skutek przyjęcia, że nie można zarzucić organowi, iż nie stoi on na straży praworządności i nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skoro stosuje jednoznacznie brzmiące przepisy i nie ulega zarzutom co do intencyjnego stosowania wykładni rozszerzającej art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podczas gdy poprzednikom prawnym skarżących wywłaszczono nieruchomość (prawo użytkowania wieczystego) w celu zrealizowania szczegółowo określonego celu publicznego, który nigdy nie został zrealizowany i z uwagi na rozbieżność w interpretacji art. 69 ww. ustawy nigdy tej nieruchomości im nie zwrócono, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 69 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu prawa, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa, skoro poprzednicy skarżących nie byli właścicielami nieruchomości, której domagali się zwrotu, podczas gdy rozbieżność w wykładni i orzecznictwie co do interpretacji tego przepisu nie wyklucza sama przez się, że przyjęta wykładania była na tyle wadliwa, że w konsekwencji nie stanowi rażącego naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że można mówić o rażącym naruszeniu prawu w sytuacji, w której istniała rozbieżność co do interpretacji przepisu, jeżeli przyjęty pogląd był rażąco wadliwy. W ocenie skarżących, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż naruszenie prawa było oczywiste, wyraźne i bezsporne. Już proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Powołując się na wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., sygn. akt IV SA 1713/93, skarżący kasacyjnie stwierdzili, że przyjęcie przez organy wykładni art. 69 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którą użytkownikom wieczystym nie przysługuje roszczenie o zwrócenie wywłaszczonej nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż wieczyste użytkowanie stanowi powszechną formę korzystania z gruntów. Nie byłoby więc żadnych argumentów społeczno-gospodarczych przemawiających za pozbawieniem wieczystych użytkowników możliwości korzystania z dobrodziejstwa, jakie stwarza instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skoro wywłaszczenie może także polegać na odjęciu innego prawa rzeczowego niż własność oraz na ograniczeniu własności i innego prawa rzeczowego, to należy przyjąć, iż instytucja zwrotu stwarza możliwość przywrócenia także innego prawa rzeczowego niż własność, tudzież możliwość zniesienia ograniczeń praw rzeczowych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w skardze kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 7a § 1, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź organicznie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, a które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Niewątpliwie, w wyniku przedmiotowego postępowania, de facto ograniczono lub odebrano skarżącym uprawnienia domagania się zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego, jak również występowały wątpliwości w zakresie interpretacji art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżących. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na wadliwie skonstruowane żądanie skargi kasacyjnej. Nie znajduje uzasadnienia żądanie, formułowane w oparciu o art. 188 p.p.s.a., stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z 1 czerwca 2021 r., albowiem to nie ta decyzja była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności i nie wobec niej zgłaszano zarzut nieważności. Także w skardze kasacyjnej nie wskazywano na zaistnienie przesłanki nieważności w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Wyjaśnić należy, że art. 188 p.p.s.a. daje możliwość Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, do rozpoznania skargi wniesionej do sądu I instancji, co w niniejszej sprawie oznacza skargę na decyzję Ministra z 1 czerwca 2021 r. Wobec tej decyzji nie formułowano jednak zarzutu, że wydana została w warunkach nieważności, co uzasadniałoby, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nie znajduje także uzasadnienia żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji, wydanych w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy administracyjnej, zatem w trybie art. 188 p.p.s.a., przy ewentualnym uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu wyroku, możliwe jest co najwyżej uchylenie decyzji kontrolowanej przez sąd I instancji, ale nie decyzji dotychczasowych, objętych postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie ich nieważności, nie mieszczą się bowiem one w granicach sprawy zainicjowanej skargą do sądu I instancji na decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym. Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Objęte żądaniem stwierdzenia nieważności decyzje o odmowie zwrotu nieruchomości zostały wydane na podstawie art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz.127; dalej: u.g.g.w.n.) w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Przepis ten, zgodnie z art. 69 ust. 4 u.g.g.w.n. znajdował zastosowanie także do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n., nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Kwestią sporną jest w sprawie, czy odmowa zwrotu z tego powodu, że wywłaszczenie dotyczyło nie prawa własności, ale użytkowania wieczystego, a w konsekwencji beneficjentem zwrotu nie był "poprzedni właściciel", stanowiło rażące naruszenie prawa, skoro w orzecznictwie ostatecznie ukształtowało się stanowisko dopuszczające zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego. Nie jest przy tym trafna teza skargi kasacyjnej, że o rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie rozstrzyga oczywistość i bezsporność naruszenia, że wskazuje na nie proste zestawienie brzmienia zastosowanego przepisu z rozstrzygnięciem. Sytuacja taka w odniesieniu do art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. nie miała miejsca. Na pewnym etapie stosowania tego przepisu pojawiła się rozbieżność w ustalaniu jego znaczenia i zakresu zastosowania, będąca efektem konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych, stawianych w oparciu o konkurencyjną argumentację. Potwierdzeniem tego jest w szczególności uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 25 stycznia 1996 r., III AZP 31/95, a zatem podjętej już po wydaniu decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności. W uchwale Sąd Najwyższy przyjął, że z mocy art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. zwrotowi jako prawo użytkowania wieczystego gruntu może również podlegać wywłaszczone prawo odpłatnego użytkowania tego gruntu jako prawo wieczyste ustanowione na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych. Natomiast w jej uzasadnieniu podał, co ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że dopuszczalność zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego stała się przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. W wyroku z 3 maja 1989 r., IV SA 1015/88, (ONSA 1989 nr 1 poz. 41), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego wygasa, więc jego przywrócenie w trybie ówczesnego art. 74 ust. 1 powołanej ustawy, stanowiącego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nie jest możliwe. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na art. 81 ustawy, który wśród przepisów stosowanych odpowiednio wobec użytkowania wieczystego, zarządu oraz użytkowania nie wymieniał art. 74 ust. 1 ustawy, stanowiącego materialno-prawną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił wreszcie uwagę, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 47, poz. 243) nie przewidywało takich rozliczeń z tytułu zwrotu użytkowania wieczystego. Natomiast przeciwstawny pogląd został sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 1995 r., IV SA 1713/93, w którym uznano, że zwrot prawa użytkowania wieczystego jest dopuszczalny. NSA stwierdził w szczególności, że decyzja o zwrocie wieczystego użytkowania nie kreuje tego prawa, tylko jest aktem o charakterze restytucji. Wygaśnięcie użytkowania wieczystego z momentem ostateczności decyzji wywłaszczeniowej nie może być zatem argumentem wykluczającym restytucję tego prawa w trybie art. 69 ust. 1 ustawy. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy zaakceptował drugie ze stanowisk wskazując, że zgodnie z art. 47 ust. 1 u.g.g.w.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, wywłaszczenie obejmuje zatem nie tylko odjęcie prawa własności, ale także ograniczonego prawa rzeczowego, w tym prawa użytkowania wieczystego. O dopuszczalności wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego stanowi expressis verbis art. 26 ust. 4 u.g.g.w.n. Jakkolwiek stylizacja art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. mogłaby wskazywać, że w zakresie jego zastosowania mieści się jedynie zwrot prawa własności, to taką sugestię trzeba jednak odrzucić, zwłaszcza w świetle art. 47 ust. 4 ustawy. Przepis ten zakazuje użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła ona być zwrócona w trybie art. 69 ustawy z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. Przytoczony zakaz stanowi część składową art. 47 ustawy, a więc przepisu, który w ust. 1 szeroko zakreślił ramy wywłaszczenia nieruchomości, jako odjęcie lub ograniczenie własności lub innego prawa rzeczowego. Nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu ust. 4 tego przepisu to zatem nieruchomość, na której - zgodnie z przepisem ust. 1 - odjęto lub ograniczono własność lub inne prawo rzeczowe. W tak ukształtowanym zakresie wywłaszczenia obowiązuje zakaz użycia nieruchomości na inne cele, niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Taki zakres wywłaszczenia obejmuje też odesłanie w art. 47 ust. 4 ustawy do zwrotu nieruchomości w trybie jej art. 69. We wspomnianym trybie następuje więc nie tylko zwrot prawa własności, ale także przywrócenie innych praw rzeczowych na nieruchomości. Przytoczona uchwała Sądu Najwyższego potwierdza, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym jej podjęcie, w praktyce stosowania art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. do odjętego prawa użytkowania wieczystego miała miejsce rozbieżność interpretacji tego przepisu, co znajdowało także odbicie w orzecznictwie ówczesnego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczone w zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzają ten wniosek. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny, czy decyzje objęte postępowaniem o stwierdzenie nieważności były dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Należy też wskazać, że poprzednicy prawni skarżących nie skorzystali z prawa wniesienia skargi do sądu na decyzję odmowną i weryfikacji ówcześnie przyjętej w ich sprawie wykładni przepisu. W postępowaniu zwyczajnym, a nie o stwierdzenie nieważności, możliwe było zwalczanie stanowiska organów co do wykładni. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej organ nie prowadzi ponownie postępowania co do istoty, ale bada, czy wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, dotknięta jest ona jedną z wad kwalifikowanych, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do tej przesłanki przyjmuje się natomiast, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji; jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnych jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą; podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej; o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156 i powołane tam orzecznictwo). Stanowisko Sądu I instancji wobec możliwości zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem trafne, a zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 69 ust. 1 i 3 u.g.g.w.n. nie jest uzasadniony. Oddalając skargę, Sąd I instancji nie naruszył też art. 151 p.p.s.a. Nie jest też skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 69 ust. 1 i 3 u.g.g.w.n., a to z tego powodu, że w sprawie nie orzekano o zasadności zwrotu nieruchomości, ale badano, czy odmowa takiego zwrotu stanowi przejaw kwalifikowanego naruszenia prawa, czy też mieściła się w granicach dopuszczanej ówcześnie w orzecznictwie sądowym praktyki wykładni i stosowania przepisu. Sąd I instancji nie naruszył art. 7a § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), albowiem przedmiotem postępowania administracyjnego nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej nie rodzi bezpośrednio takiego skutku. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., który zawiera kilka zasad ogólnych k.p.a., nie został uzasadniony, wobec czego nie poddaje się rzeczowemu rozpoznaniu, nie wynika bowiem ze skargi kasacyjnej, która z zasad została naruszona i w jaki sposób. Bezpodstawna jest przy tym teza skargi kasacyjnej o pominięciu tego przepisu (zarzut niezastosowania), skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wprost stwierdził, że organy nie naruszyły art. 7 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O sprostowaniu oczywistej omyłki w wyroku Sądu I instancji postanowiono na podstawie 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Przedmiotem skargi i rozpoznania przez Sąd I instancji była decyzja Ministra, a nie postanowienie, jak błędnie oznaczono w wyroku zaskarżony akt. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.