I OSK 2912/18

SENTENCJA Dnia 23 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 903/17 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] czerwca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę UZASADNIENIE I OSK 2912/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Z.K. i uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej przepisy wprowadzające, złożył Z.K. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. Wskazał, że może on w terminie 14 dni od otrzymania propozycji złożyć oświadczenie o jej przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową jej przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Z.K. złożył oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji. Z kolei pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Z.K. wniósł do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Zarzucił jej niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, gdyż otrzymał propozycję zatrudnienia, a nie propozycję służby. Wskazał na naruszenie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez nieuwzględnienie przesłanek w nim określonych, a w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. odpowiedział stronie skarżącej na jej odwołanie i wskazał, że przepisy wprowadzające nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. Podkreślono również, że ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jako zwolnienie ze służby. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Z.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił przede wszystkim, że zakres kognicji sądu administracyjnego obejmuje jedynie sytuację, gdy przedmiotem skargi wniesionej do niego będzie decyzja lub postanowienie organu administracji wydane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, względnie postanowienie w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego, albo też inna czynność lub akt, mocą których organ wpływa na prawa i obowiązki adresata czynności lub aktu. W niniejszej sprawie przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej skarżący był funkcjonariuszem celnym i pełnił służbę jako funkcjonariusz celny, a od 1 marca 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać. Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy k.p.a.. Zgodnie natomiast z ust. 7 od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dokonując wykładni art. 165 ust. 7 Sąd I instancji doszedł do przekonania, że użyte w nim słowo "odpowiednio" musi być wiązane z pracownikami oraz funkcjonariuszami, a nie z organami administracji wymienionymi w tej regulacji. Ustalenie to oznacza, że poszczególne organy (podmioty) administracji publicznej wymienione w art. 165 ust. 7 obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia, a funkcjonariuszom propozycje służby. Zdaniem Sądu I instancji przedłożenie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszom możliwe było jedynie po uprzednim uregulowaniu ich sytuacji formalnoprawnej jako funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Skoro organ administracji skarbowej uprzednio nie unormował sytuacji formalnoprawnej skarżącego, to tym samym złożona mu propozycja zatrudnienia musi być widziana jako propozycja służby i w przypadku przyjęcia jej traktowana jako decyzja administracyjna. Następstwem przydania tej propozycji takiego charakteru jest stwierdzenie, że od takiej decyzji stronie skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz skarga do sądu administracyjnego. Dodatkowo w przedłożonej propozycji zatrudnienia brak jest wskazania jakichkolwiek przesłanek przemawiających za skierowaniem do skarżącego propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, co pozostaje w opozycji do art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2018 r. skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zamiast postanowienia o odrzuceniu skargi, choć przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe uchybienie stanowi konsekwencję wadliwego przyjęcia, że złożona skarżącemu propozycja określająca warunki zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. oraz pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r., będące odpowiedzią na odwołanie skarżącego, stanowią decyzje administracyjne podlegające kognicji sądu administracyjnego, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 p.p.s.a, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego, a tym samym możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, 3/ art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wyciągnięcie błędnych wniosków, że organ zobowiązany był do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w uwagi na jej bezprzedmiotowość, 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu zawartemu w aktach sprawy i w związku z tym nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia na podstawie ustaleń niezgodnych z zebranym materiałem i przedstawienie wskazań co do dalszego postępowania bez uwzględnienia zgromadzonego materiału, 5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i następnie skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy propozycja ta nie posiada cech decyzji administracyjnej i została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych oraz pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odmowy przyjęcia ze skutkami określonymi w przepisach wprowadzających, 6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w ramach procedury związanej ze składaniem propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom zatrudnionym we wskazanych w tym przepisie organach składane są wyłącznie propozycje zatrudnienia, a funkcjonariuszom wyłącznie propozycje służby, podczas gdy propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi, 7/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dla zakończenia stosunku administracyjnego z funkcjonariuszem konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej o jego wygaśnięciu, podczas gdy dla wygaśnięcia stosunku służbowego nie jest wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu, gdyż następuje ono z mocy prawa i jest ściśle powiązane ze złożoną propozycją bądź jej brakiem, a w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi, choć sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej warunki zatrudnienia, choć jednocześnie kwestionował legalność przedstawienia mu propozycji zatrudnienia zamiast propozycji służby (jako funkcjonariuszowi). Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostawała okoliczność, czy organ zreformowanej administracji skarbowej może przedstawić funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, propozycję zatrudnienia (a więc w oparciu o umowę o pracę), czy wyłącznie propozycję służby, co należałoby uczynić w formie decyzji administracyjnej i co wówczas skutkowałoby kontrolą instancyjną oraz następnie sądowoadministracyjną takiej propozycji (art. 169 ust. 4 i 7 przepisów wprowadzających). Sąd I instancji uznał, że funkcjonariuszowi należy przedstawić wyłącznie propozycję służby, a propozycja zatrudnienia może być skierowana wyłącznie do pracowników cywilnych organu. Tym samym Sąd Wojewódzki przyjął, że pismo skierowane do skarżącego funkcjonariusza, zawierające propozycję zatrudnienia zamiast służby, stanowi decyzję administracyjną, która ze względu na swoją wadliwość (propozycja zatrudnienia zamiast służby), nie może pozostać w obrocie prawnym. Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie można się zgodzić. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających) powoduje, że dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Zatem w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął (w niniejszej sprawie skarżący funkcjonariusz złożył w dniu [...] czerwca 2017 r. oświadczenie o przyjęciu propozycji), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Zatem jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia. Wadliwie zatem Sąd I instancji przyjął kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi w przedmiocie złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu została przez niego przyjęta, to jego skarga musi odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W takim wypadku, skoro skarga podlegała odrzuceniu, zastosowanie znajdzie art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Zawarty w powyższym przepisie zwrot "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, że przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zaistniała przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym stanowi ten przepis.