II SA/Kr 1049/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.16.2021.MK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Starosta Krakowski decyzją nr 1 z 7 grudnia 2020 r., znak: GN.II.6821.1.108.2013.WA orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...], nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr[...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...], b. gm. kat. P., na rzecz: H. M. w 11/160 cz., A. S.-N. w 11/960 cz., W. K. w 11/960 cz., M. Ż. w 1/20 cz., M. Ż. w 1/20 cz., J. W. w 1/120 cz., K. K. w 1/30 cz., R. K. w 1/30 cz., A. T. w 1/30 cz., A. M. w 1/45 cz., A. P. w 3/10 cz., L. P. w 1/30 cz., K. P. w 1/30 cz., A. M. w 1/30 cz., B. K.-K. w 59/1080 cz., M. K. w 59/1080 cz., R. H. w 19/180 cz., I. K. w 4/135 cz. i E. M. w 1/30 cz. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym pozyskane dowody, poczynione ustalenia faktyczne i wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Analizując stan prawny przedmiotowej nieruchomości organ I instancji ustalił, że aktem notarialnym - umową sprzedaży z 9 lutego 1973 r. Rep. A nr [...] parcele: l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] i l.kat. [...], obj. Iwh [...] b. gm. kat. P., zostały wywłaszczone (nabyte) na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z uchwałą nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 roku w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...]. Ww. umowa sprzedaży została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], działki nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., stanowią własność Gminy Kraków. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy są spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli ww. nieruchomości. Dalej organ stwierdził, że z wykonanego 25 listopada 2013 r. przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa porównania archiwalnej mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencyjną wynika, że wywłaszczona parcela l.kat. [...] b. gm. kat. P. odpowiadała wówczas częściom działek; nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr[...]. ewid. P. m. K.. W trakcie postępowania operatem nr [...] z 20 sierpnia 2013 r. działka nr [...] o pow. 0,0150 ha, obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,0074 ha i nr [...] o pow. 0,0076 ha. Natomiast operatem z 4 grudnia 2009 r. nr [...] działka nr [...] o pow. 0,1237 ha, obr[...] jedn. ewid. P. m. K., podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0507 ha i nr [...] o pow. 0,0730 ha. Organ I instancji wskazał, iż podstawą do rozpatrzenia wniosku dotyczącego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n.". Przywoławszy przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. organ stwierdził, że aby nieruchomość mogła zostać stosownie do nich zwrócona, konieczne jest łączne spełnienie trojga przesłanek: 1. wystąpienia przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, 2. objęcia instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. 3. zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 u.g.n., który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ wskazał, że dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia dowiodły bez wątpienia, że pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcami są spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli, a wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w oparciu o przepis art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionego w art. 216 u.g.n. Dla stwierdzenia, czy również trzecia przesłanka zwrotu została spełniona, organ dokonał oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym (umowie sprzedaży), w świetle przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Oceny dokonał na podstawie następujących dokumentów: 1) uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego - umowy sprzedaży Rep. A. nr [...] z 9 lutego 1973 r.; 2) kopii uchwały nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w dzielnicy P. w K.; 3) załącznika graficznego do ww. uchwały nr [...] z dnia 27 czerwca 1966 r.; 4) kopii planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedle [...]" pochodzącego z grudnia 1971 roku, sporządzonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej wykonanej w styczniu 1970 r.; 5) rastru archiwalnej mapy sytuacyjno-wysokościowej przedstawiającej zagospodarowanie działek: nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. według stanu na 1978 r.; 6) mapy sytuacyjno-wysokościowej obejmującej m. in. działki: nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., określającej aktualny stan zagospodarowania tej nieruchomości; 7) pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęć lotniczych obszaru nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, wykonanych: - 14 września 1970 r. (odbitka w skali 1:2000), - 22 sierpnia 1975 r. (odbitka w skali 1:2000), - 4 maja 1982 r. (odbitka w skali 1:1000), - 8 lipca 1987 r. (odbitka w skali 1:1250), - 24 września 1993 r. (odbitka w skali 1:1500), - 10 maja 1998 r. (odbitka w skali 1:1000) oraz - 14 kwietnia 2004 r. (odbitka w skali 1:1000); 8) protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości oznaczonej m.in. jako części działek: nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...] b. gm. kat. P. przeprowadzonej 26 lipca 2018 r., 9) ortofotomap obszaru nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z lat: 2004, 2011, 2013, 2017, 2018 i 2019. Na podstawie powołanych wyżej dokumentów organ I instancji poczynił następujące ustalenia. W treści umowy sprzedaży z 9 lutego 1973 r. Rep. A nr [...] wskazano, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, zgodnie uchwałą nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 27 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...]". Z ww. szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w dzielnicy P. w K., wynika, że wywłaszczona parcela l.kat. [...] b. gm. kat. P., w zakresie odpowiadającym części obecnej działki: - nr [...] - znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem: KS - zaplecze komunikacji (garaże, parkingi, stacje obsługi, stacje paliw), - nr [...] i nr [...] - znalazła się w obszarze przeznaczonym pod pętlę tramwajową. Organ I instancji wskazał, iż parcela l.kat. [...] b. gm. kat. P. znalazła się na terenie osiedla [...]", którego plan realizacyjny zatwierdzony został decyzją z 5 sierpnia 1972 r. znak: BAA-60/P/119/72, co potwierdza treść pisma Zarządu Rozbudowy Krakowa z 14 lutego 1976 r. znak: APLP.1980/P/2063/75, dotyczącego przedłużenia terminu ważności powyższej decyzji, której jednak nie udało się odszukać. Odszukano natomiast plan ogólny zagospodarowania tego osiedla pochodzący z grudnia 1971 r., sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej wykonanej w styczniu 1970 r. (na planie brak jednak pieczęci potwierdzającej, że jest to załącznik do powołanej wyżej decyzji z 5 sierpnia 1972 r.). Organ I instancji stwierdził, że z planu realizacyjnego inwestycji pn. "[...]" wynika, że na objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...], w granicach parceli l.kat. [...], b. gm. kat. P. projektowane były budynki usługowe, zaś na częściach działek: nr [...] i nr [...], w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. P., projektowana była pętla tramwajowa. Na podstawie rastru archiwalnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, sporządzonej według stanu na 1978 r. (w 5. roku od daty wywłaszczenia/nabycia), organ I instancji stwierdził, że teren działki nr [...] zabudowany był budynkami usługowymi, natomiast działki nr [...] i nr [...] stanowiły tereny zielone (zieleniec). Na podstawie ww. zdjęć lotniczych z lat 1970, 1975, 1982, 1987, 1993, 1998 i 2004 organ I instancji poczynił następujące ustalenia. Z fotografii wynika, że we wrześniu 1970 r. (3 lata przed nabyciem nieruchomości przez Skarb Państwa) teren obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...] był wolny od zabudowy; znajdowały się na nim pola uprawne. Na zdjęciu z 1975 r. teren ten stanowił plac budowy nowo powstającego osiedla. Na zdjęciu z 1982 r. teren ww. nieruchomości stanowił plac budowy powstającego parkingu samochodowego, natomiast na obecnych działkach nr [...] i nr [...] teren porośnięty był trawą. Taki sam stan zagospodarowania tego terenu przedstawia fotografia z 1987 r. Na zdjęciu z 1993 r. teren nieruchomości stanowił "ubity" teren powstającego parkingu samochodowego przy lokalach usługowych, natomiast teren działek nr [...] i nr [...] porośnięty był trawą. Na zdjęciach wykonanych w latach 1998 i 2004 teren obecnej działki nr [...] stanowił drogę dojazdową do budynków usługowych oraz część parkingu samochodowego, natomiast działki nr [...] i nr [...] porośnięte były trawą, rosły na nich również drzewa. Kolejno organ I instancji wskazał, że podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych na rozprawie administracyjnej 26 lipca 2018 r. stwierdzono, że część działki nr [...] stanowi drogę z płyt betonowych służącą jako dojazd do pawilonów handlowo-usługowych znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach. Część działki nr [...] stanowi pas terenu o szerokości ok. 4 metrów przyległy do działki nr [...], zwróconej decyzją Starosty Krakowskiego na rzecz części wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu. Na wysokości pawilonów 33 i 35 przy ul. [...] obszar tej działki przecina chodnik wykonany z betonu. W pozostałym zakresie obszar przedmiotowej nieruchomości porośnięty jest skoszoną trawą, jednym drzewem liściastym i kilkoma krzewami. Część działki nr [...] stanowi przedłużenie terenu objętego wnioskiem o zwrot w obszarze działki nr [...], aż do krawężnika chodnika przy ul. [...]. W tym obszarze rosną 2 drzewa liściaste, w pozostałej części teren jest porośnięty skoszoną trawą. Na podstawie ww. ortofotomap obszaru nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z lat: 2004, 2011, 2013, 2017, 2018 i 2019 organ I instancji ustalił, iż stan zagospodarowania nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot na przestrzeni kolejnych lat po 2004 r., aż do 2019 r. nie uległ istotnej zmianie. W konsekwencji powyższych ustaleń, organ I instancji stwierdził, iż na nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. P., cel wywłaszczenia, tj. budowa Osiedla "[...]", został zrealizowany. Niezrealizowanie planowanych budynków mieszkaniowych w obszarze przedmiotowej nieruchomości, a w zamian za to wykonanie parkingu samochodowego obsługującego budynki usługowe oraz wykonanie zieleni osiedlowej (zieleniec), mieści się w dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14). Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji uznał, iż nie można uznać objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., ponieważ przedmiotowy teren stanowił i stanowi nadal część infrastruktury osiedla niezbędnej dla jego prawidłowego funkcjonowania (zieleń osiedlowa, droga dojazdowa do budynków usługowych, parkingi). Tym samym, w ocenie organu, nie można było orzec o zwrocie przedmiotowej nieruchomości z uwagi na okoliczność, że cel wywłaszczenia został na rzeczonym terenie zrealizowany. Odwołania od opisanej na wstępie decyzji Starosty Krakowskiego nr 1 z 7 grudnia 2020 r., znak: GN.II.6821.1.108.2013.WA złożyli H. M. oraz adwokat, działający jako pełnomocnik A. P., L. P., K. P., A. M., B. K.-K., M. K., R. H., I. K. i E. M.. W odwołaniach sformułowano zbieżne zarzuty naruszenia przepisów: - prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące odmową zwrotu nieruchomości oznaczonych jako część działek nr [...], [...], [...], podczas gdy doszło do spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość żądania ich zwrotu, z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, nadto nie doszło do zaistnienia negatywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazanych w art. 229 u.g.n.; - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3, poprzez nieuzasadnioną odmowę zwrotu nieruchomości oznaczonych jako część działek nr [...], [...], [...], które ocenić należy jako zbędne dla celów wywłaszczenia, a tym samym bezprawną ingerencję w prawo własności ponad poziom dopuszczalny ustawą; - prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.", poprzez przeprowadzenie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującej przyjęciem, iż doszło do realizacji założonych celów wywłaszczeniowych w zakresie części działek nr [...], [...], [...], podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do tezy przeciwnej; - postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału z pominięciem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej, co skutkowało odmową zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w sytuacji, gdy decyzją Starosty Krakowskiego z 6 grudnia 2013 r. znak: GN.II.RS.72211-24/10 orzeczono o zwrocie działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi objętymi przedmiotem niniejszego postępowania, gdzie wobec dwóch z nich zastosowano identyczny cel wywłaszczenia (budowa pętli tramwajowej). W oparciu o ww. zarzuty odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Wojewoda Małopolski decyzją z 28 czerwca 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.16.2021.MK, na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935): I. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...], [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...], b. gm. kat. P. na rzecz A. P. w 3/10 cz., jednocześnie orzekając o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz J. P. w 3/10 cz. II. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że w toku postępowania odwoławczego zmarł A. P., zaś zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Myślenicach z 2 lutego 2022 r., sygn. akt I [...] spadek po zmarłym wnioskodawcy nabyła w całości żona, J. P., która zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. wstąpiła na miejsce zmarłej strony przedmiotowego postępowania. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ odwoławczy przywołał ustalenia poczynione przez organ I instancji. Wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż wnioskodawcy są spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli ww. nieruchomości. Opisał przekształcenia geodezyjne spornych działek. Wywiódł, że w odniesieniu do ww. nieruchomości znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3 i następne u.g.n. (a to w związku z regulacją art. 216 ust. 1 u.g.n.) oraz że z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione osoby. Dalej organ II instancji przywołał treść art. 137 ust. 1 u.g.n. W kontekście ww. przepisu powyższego wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, zgodnie z którym przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy stwierdził za orzecznictwem, iż skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie – odpowiednio – u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r. (art. 137 ust. l pkt 1 u.g.n.) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), tj. przed 22 września 2004 r. (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) (np. wyroki NSA: z 8 maja 2013 r., sygn. I OSK 2205/11, z 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12; z 10 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2391/12, z 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2876/12). Dalej organ II instancji stwierdził, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje w pierwszej kolejności poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży), z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. Organ przypomniał, iż w treści ww. umowy sprzedaży z 9 lutego 1973 r. Rep. A nr [...] wskazano, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, zgodnie uchwałą nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 27 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] Organ odwoławczy dodał, iż z pozyskanego przez organ I instancji szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla P. N. w dzielnicy P. w K., zatwierdzonego ww. uchwałą nr 282/XIV/66, wynika, że część obecnej działki nr [...] znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem "KS" - zaplecze komunikacji (garaże, parkingi, stacje obsługi, stacje paliw), zaś części działek nr [...] i nr [...] znalazły się w obszarze przeznaczonym pod pętlę tramwajową. Organ odwoławczy przywołał także ustalenia organu I instancji odnoszące się do pozyskanych do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z lat 1970, 1975, 1982, 1987, 1993, 1998 i 2004, z których wynika, że: - we wrześniu 1970 r. (3 lata przed nabyciem nieruchomości przez Skarb Państwa) teren obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...] był terenem wolnym od zabudowy (znajdowały się na nim pola uprawne); - w 1975 r. teren ten stanowił plac budowy nowo powstającego osiedla; - w 1982 r. teren działki nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowił plac budowy powstającego parkingu samochodowego, natomiast na obecnych działkach nr [...] i nr [...] istniała trawa; taki stan zagospodarowania tego terenu przedstawia także fotografia z 1987 r.; - w 1993 r. teren nieruchomości stanowił "ubity" teren powstającego parkingu samochodowego przy lokalach usługowych, natomiast teren działek nr [...] i nr [...] porośnięty był trawą; - w latach 1998 i 2004 teren obecnej działki nr [...] stanowił drogę dojazdową do budynków usługowych oraz część parkingu samochodowego, natomiast działki nr [...] i nr [...] porośnięte były trawą, rosły na nich również drzewa; Odnosząc się do przedstawionych ustaleń organu I instancji i przywołanej dokumentacji organ odwoławczy ocenił, iż można stwierdzić, że nieruchomość oznaczona jako części działek nr [...] nr [...] i nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wskazanym w umowie sprzedaży z 9 lutego 1973 r. Rep. A nr [...], tj. osiedle mieszkaniowe, a konkretnie pod jego typową i nieodzowną infrastrukturę w postaci terenu zielonego, fragmentu wiaty śmietnikowej oraz drogi dojazdowej. Organ odwoławczy podkreślił – za organem I instancji – że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, iż realizacja celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje - oprócz realizacji budynków mieszkalnych - także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, w postaci ciągów komunikacyjnych, terenów rekreacji i terenów zielonych, zaplecza technicznego, sklepów osiedlowych, garaży itp. (np. wyroki WSA: w Krakowie z 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 958/13; w Poznaniu z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 158/11 i z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 648/07 oraz w Łodzi z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 37/11). W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, iż odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. Podsumowując organ II instancji wskazał, że udokumentowany w materiałach zgromadzonych przez Starostę Krakowskiego sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot po dacie zawarcia umowy z 9 lutego 1973 r. Rep. A nr [...], ściśle koresponduje z celem jej nabycia opisanym w tejże umowie. Sam fakt, że projektowana pierwotnie w tym miejscu pętla tramwajowa nie powstała, nie przemawia, zdaniem organu odwoławczego, za uznaniem nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia (nabycia). Na poparcie swojej tezy organ odwoławczy wskazał stanowisko prezentowane przez orzecznictwo, że: "(...) tylko zmiana celu wywłaszczenia rozumiana jako zmiana jakościowa inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej, może być uznana za jego niezrealizowanie. Natomiast modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacja niezmieniająca charakteru celu wywłaszczenia nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Typowym przykładem tej ostatniej sytuacji są zmiany w zakresie budowy urządzeń infrastruktury gdy nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy osiedla. Częściowa zmiana zagospodarowania działki nie stanowi zmiany jakościowej celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, uzasadniającej ocenę, że ten teren jest zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie można bowiem zapominać o funkcjach i celu osiedli mieszkaniowych, którymi są także zaspokojenie potrzeb w zakresie komunikacji także indywidualnej oraz potrzeb najmłodszych mieszkańców osiedli. Uwzględnianie żądań zwrotu terenów, które zostały przeznaczone np. pod parkingi i place zabaw w zamian za inne inwestycje infrastrukturalne, powodowałoby znaczną dysfunkcjonalność osiedli mieszkaniowych, w których co jest rzeczą powszechnie dostrzeganą, takiej infrastruktury ciągle brakuje (wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 49/15). Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie miała miejsce analogiczna sytuacja, gdzie pierwotne plany budowy pętli tramwajowej zostały zmodyfikowane poprzez przedłużenie linii tramwajowej na kolejne osiedle mieszkaniowe (w dzielnicy B.), gdzie zrealizowano pętlę tramwajową, zaś na terenie przedmiotowej nieruchomości powstało zaplecze lokali usługowych oraz zieleń osiedlowa, będąca typowym sposobem zagospodarowania gruntów zlokalizowanych na skraju osiedla, oddzielających tereny zabudowane od arterii komunikacyjnych (tu: u zbiegu ul. T. i J. ). W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na śmierć w toku postępowania odwoławczego jednego z wnioskodawców, A. P., konieczna była korekta zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie w rozstrzygnięciu jego spadkobierczyni, J. P. – w związku z czym orzeczono jak w sentencji. K. P., reprezentowany przez adwokata, wniósł na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 28 czerwca 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.16.2021.MK, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...] oraz [...]. Skarżący wskazał przy tym, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pomylił numerację, wskazując na działki [...] i [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie tych samych przepisów, jak w odwołaniu, z analogicznym uzasadnieniem. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...] i [...], a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji w tożsamej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy, który w całości podzielił ustalenia organu I instancji, przedstawił nieprawidłowe stanowisko, wedle którego odmowę zwrotu oznaczonych w treści zaskarżonej decyzji części nieruchomości uzasadnia zrealizowanie celu wywłaszczenia, ustalonego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy teren stanowi bowiem część infrastruktury osiedla niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania (zieleń osiedlowa, droga dojazdowa do budynków usługowych, parking). Skarżący wskazał, że organ odwoławczy przyjął w sposób prawidłowy, iż doszło do spełnienia dwóch pierwszych przesłanek warunkujących możliwość skutecznego wystąpienia o zwrot wywłaszczonych nieruchomości: organ potwierdził legitymację skarżącego jako spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli działek objętych wnioskiem o zwrot, nadto potwierdził, iż przedmiotowy wniosek dotyczy nieruchomości wywłaszczonych. Odnosząc się do trzeciej przesłanki wymienionej w art. 137 u.g.n. wskazano następujące argumenty na poparcie zarzutów skargi. Skarżący podniósł, iż z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. (wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r, sygn. I SA 2622/01, wyrok WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Lu 477/16). Skarżący wskazał, iż stanowisko to podzielił organ I instancji. Skarżący przywołał następujące dokumenty zgromadzone w materiale dowodowym i wskazujące na cel wywłaszczenia przedmiotowych działek: 1) umowę sprzedaży z dnia 9 lutego 1973 r., gdzie jako cel wywłaszczenia wskazano budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z uchwałą nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]" 2) ww. uchwałę z dnia 27 czerwca 1966 r., gdzie: - działka o nr [...] była oznaczona jako obszar pętli tramwajowej; - działka o nr [...] była oznaczona jako obszar pętli tramwajowej; 3) plan realizacyjny inwestycji pn. "[...]" zatwierdzonego decyzją z dnia 5 sierpnia 1972 r., znak: [...], gdzie: - na działce nr [...] projektowano pętlę tramwajową; - na działce nr [...] projektowano pętlę tramwajową; Skarżący podniósł, iż jak wynika z włączonych w poczet materiału dowodowego zdjęć z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. (zdjęcia lotnicze z lat 1970, 1975, 1982, 1987, 1993, 1998, 2004) działki o nr [...], [...] niezmiennie były porośnięte trawą, a zatem sprzecznie z celem wywłaszczenia, który przewidywał w tym miejscu budowę pętli tramwajowej. Skarżący wskazał, iż projektowane osiedle "P. N." w K. zawierało szereg terenów zielonych (istniejących również obecnie), które zapewniały "część infrastruktury osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania" – co wskazywał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał na ustalony w sprawie stan zagospodarowania wskazanych działek - nigdy w tym obszarze nie podjęto jakichkolwiek prac budowalnych mających za cel posadowienie odpowiedniej infrastruktury technicznej dla pętli tramwajowej (słupów trakcyjnych, torowiska tramwajowego). Wobec tego skarżący przyjął, iż wynikający z dokumentacji cel wywłaszczenia, nie tylko nigdy nie został zrealizowany, lecz także nigdy nie podjęto się jego realizacji mimo upływu blisko 50 lat od wywłaszczenia. Skarżący stwierdził, iż oznaczone wyżej działki są zbędne dla ustalonego celu. Na poparcie powyższej tezy skarżący powołał się na fragment wyroku WSA w Lublinie z 25 lutego 2020 r. sygn. II SA/Lu 775/19: "Próba wywodzenia, że wyrazem realizacji celu publicznego budowy osiedla mieszkaniowego jest każdy teren porośnięty trawą znajdujący się w okolicy osiedla, niezależnie od tego, co się na tym terenie znajduje, byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności. Skarżący wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 6 grudnia 2013 r., znak: GN.II.RS72211-24/10, w przedmiocie zwrotu działek [...], [...], [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tych objętych zaskarżoną decyzją, tj. [...] oraz [...] - co nastąpiło na rzecz części stron przedmiotowego postępowania. Skarżący podniósł, że celem wywłaszczenia w wypadku działek oznaczonych w decyzji z dnia 6 grudnia 2013 r. była budowa pętli tramwajowej. Jak wskazano na str. 9 wskazanej decyzji z dnia 9 grudnia 2013 r.: "W zakresie części działek: nr [...], [...] i [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l.kat. [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. P., cel wywłaszczenia w postaci budowy pętli tramwajowej dla osiedla [...]" nie został zrealizowany, począwszy od daty wywłaszczenia, aż do dnia dzisiejszego, co znajduje potwierdzenie w powołanych zdjęciach lotniczych oraz w protokole rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości sporządzonym w dniu 11.05.2012". Skarżący ocenił, że na gruncie ww. decyzji zachodził identyczny stan faktyczny jak w decyzji zaskarżonej. W świetle powyższego skarżący podniósł, iż doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a przede wszystkim zasady zaufania do władzy publicznej (dwie sprzeczne ze sobą decyzje na podstawie identycznego stanu faktycznego). W konkluzji uzasadnienia skarżący stwierdził, iż – jak wynika z fragmentu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn.. akt II SA/Łd 1052/12) i orzeczeń w nim przywołanych – żadnego znaczenia z punktu widzenia spełnienia przesłanek zwrotu działek objętych przedmiotowym postępowaniem nie ma istniejąca na nich infrastruktura techniczna (sieć elektroenergetyczna - zasilenie lokalu usługowego; gazociąg, sieć kanalizacji). Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i odnosząc się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 6 grudnia 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron i uczestników postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 7 października 2022 r., k. 34). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron i uczestników postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącego nie są zasadne. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego, a to przede wszystkim art. 136 i art. 137 u.g.n. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich relewantnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Organ precyzyjnie wskazał też, którym dowodom dały wiarę i dlaczego. Ustalenia i rozważania organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji nie uzasadniają usunięcia jej z obrotu prawnego, wobec prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Ustalony w przedmiotowej sprawie przez organ stan faktyczny sprawy obejmuje okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zweryfikowania przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji zasadnie uznał organ odwoławczy, że organ I instancji zastosował w sprawie odpowiednie przepisy prawa i zweryfikował istnienie przesłanek do ww. rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 ust. 1 u.g.n. przesądza, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (...). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonych decyzji obu instancji należy na wstępie wskazać, że bezsporne było w sprawie spełnienie dwóch z trzech przesłanek zwrotu, a to wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot oraz objęcie wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. Prawidłowe, szczegółowo udokumentowane i uzasadnione są ustalenia organów, że parcela l. kat. [...], b. gm. kat. P., nabyta na rzecz Skarbu Państwa od w trybie przepisu art. 6 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odpowiada obecnie części działek nr [...], nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K.. Aktem notarialnym - umową sprzedaży z [...] 1973 r. Rep. A nr [...] parcele: l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] i l.kat. [...], obj. Iwh [...], b. gm. kat. P. , zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z uchwałą nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 roku w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] Zgodnie z treścią ww. księgi wieczystej nr [...], działki nr [...], nr [...] i nr [...] (a zatem i [...] oraz [...]) stanowią obecnie własność Gminy Kraków. Sporne pomiędzy stronami pozostawało, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w tym kontekście również sposób określenia tegoż celu. Należy tu zaznaczyć, że organ I instancji podjął szereg opisanych w decyzji czynności, które doprowadziły do ustalenia celu wywłaszczenia, w wyniku których doszedł do przedstawionych szczegółowo w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej ustaleń, które słusznie zaaprobował organ odwoławczy, a Sąd rozpoznający przedmiotową skargę uznaje za prawidłowe i przyjmuje za własne. Mając bowiem na uwadze, że organowi I instancji nie udało się odnaleźć decyzji z 5 sierpnia 1972 r. znak: BAA-60/P/119/72 zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla [...]", na terenie którego znajdowała się parcela l.kat. [...], za w pełni dopuszczalne należało uznać ustalenie szczegółowego celu wywłaszczenia na podstawie precyzyjnie opisanych w decyzji dostępnych środków dowodowych. Wobec tego organy administracji prawidłowo uznały, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i orzekły o odmowie jej zwrotu, a rozstrzygnięcie to Sąd w pełni aprobuje. W szczególności prawidłowo oparto się na uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego - umowy sprzedaży Rep. A. nr [...] z 9 lutego 1973 r., kopii uchwały nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla P. N. w dzielnicy P. w K., załączniku graficznym do ww. uchwały nr 282/XIV/66, kopii planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedle [...]" pochodzącego z grudnia 1971 roku, rastrze archiwalnej mapy sytuacyjno-wysokościowej przedstawiającej zagospodarowanie działek: nr [...], nr [...] i nr [...] według stanu na 1978 r., mapie sytuacyjno-wysokościowej obejmującej m. in. działki: nr [...], nr [...] i nr [...] określającej aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. szeregu zdjęć lotniczych obszaru nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, wykonanych w latach 1970-2004, protokole z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości oznaczonej m.in. jako części działek: nr [...], nr [...] i nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...] przeprowadzonej 26 lipca 2018 r. oraz ortofotomapach obszaru nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z lat: 2004, 2011, 2013, 2017, 2018 i 2019. Jak jednoznacznie wynika z ww. dowodów, w treści umowy sprzedaży z 9 lutego 1973 r. Rep. A nr [...] wskazano, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, zgodnie uchwałą nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 27 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]". Z ww. szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w dzielnicy P. w K. wynika natomiast, że wywłaszczona parcela l.kat. [...] w zakresie odpowiadającym części obecnej działki nr [...] znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem: KS - zaplecze komunikacji (garaże, parkingi, stacje obsługi, stacje paliw), a nr [...] i nr [...] znalazły się w obszarze przeznaczonym pod pętlę tramwajową. Plan realizacyjny inwestycji pn. "P. N. - O. P." potwierdza, że na objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...], w granicach parceli l.kat. [...], projektowane były budynki usługowe, zaś na częściach działek: nr [...] i nr [...], w granicach parceli l. kat. [...] projektowana była pętla tramwajowa. Na podstawie rastru archiwalnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, sporządzonej według stanu na 1978 r. (w 5. roku od daty wywłaszczenia/nabycia), organ I instancji prawidłowo stwierdził, że teren działki nr [...] zabudowany był budynkami usługowymi, natomiast działki nr [...] i nr [...] stanowiły tereny zielone (zieleniec). Na podstawie ww. zdjęć lotniczych i przeprowadzonych 26 lipca 2018 r. oględzin trafnie ustalono, że w 1970 r. (3 lata przed nabyciem nieruchomości przez Skarb Państwa) teren obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...] był wolny od zabudowy; znajdowały się na nim pola uprawne. W 1975 r. teren ten stanowił plac budowy nowo powstającego osiedla. W 1982 r. teren ww. nieruchomości stanowił plac budowy powstającego parkingu samochodowego, natomiast na obecnych działkach nr [...] i nr [...] teren porośnięty był trawą. Taki sam stan zagospodarowania tego terenu przedstawia fotografia z 1987 r. Na zdjęciu z 1993 r. teren nieruchomości stanowił "ubity" teren powstającego parkingu samochodowego przy lokalach usługowych, natomiast teren działek nr [...] i nr [...] porośnięty był trawą. Na zdjęciach wykonanych w latach 1998 i 2004 teren obecnej działki nr [...] stanowił drogę dojazdową do budynków usługowych oraz część parkingu samochodowego, natomiast działki nr [...] i nr [...] porośnięte były trawą, rosły na nich również drzewa. W 2018 r. część działki nr [...] stanowiła drogę z płyt betonowych służącą jako dojazd do pawilonów handlowo-usługowych znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach. Część działki nr [...] stanowi pas terenu o szerokości ok. 4 metrów przyległy do działki nr [...], zwróconej decyzją Starosty Krakowskiego na rzecz części wnioskodawców. Na wysokości pawilonów [...] przy ul. [...] obszar tej działki przecina chodnik wykonany z betonu. W pozostałym zakresie obszar przedmiotowej nieruchomości porośnięty jest skoszoną trawą, jednym drzewem liściastym i kilkoma krzewami. Część działki nr [...] stanowi przedłużenie terenu objętego wnioskiem o zwrot w obszarze działki nr [...], aż do krawężnika chodnika przy ul. [...]. W tym obszarze rosną 2 drzewa liściaste, w pozostałej części teren jest porośnięty skoszoną trawą. Od 2004 r. do 2019 r. przedmiotowy teren nie uległ istotnej zmianie. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organy administracji na podstawie zgromadzonych dowodów prawidłowo przyjęły, że nieruchomość została zagospodarowana w wymaganych terminach na cel osiedla mieszkaniowego. Mianowicie cel wywłaszczenia, tj. budowa Osiedla "P. N.", został zrealizowany. Niezrealizowanie planowanej pętli tramwajowej w obszarze przedmiotowej nieruchomości, mającej stanowić komunikacyjną obsługę osiedla, a w zamian za to wykonanie parkingu samochodowego obsługującego budynki usługowe oraz wykonanie zieleni osiedlowej (zieleniec), mieści się w dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Sąd wskazuje, że kwestia zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w związku z zamiarem budowy osiedli mieszkaniowych doczekała się bogatego orzecznictwa. Sądy administracyjne konsekwentnie podkreślają, że gdy, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, ustalono, iż celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe sensu largo (budowa osiedla jako funkcjonalnej całości), to nie budzi wątpliwości, że realizacja takiego celu odbywać się będzie nie tylko poprzez budowę poszczególnych budynków mieszkalnych, lecz także poprzez budowę infrastruktury towarzyszącej, w tym m.in. sieci dróg zarówno publicznych, jak i wewnętrznych, chodników, urządzenie alejek, placów i terenów zielonych lub poprzez inne zagospodarowanie, pozostające w ścisłym, funkcjonalnym związku z zabudową mieszkaniową, np. budowę budynków usługowych i stanowiących ich obsługę dróg dojazdowych i parkingów (por. wyroki NSA z 7 września 2007 r. sygn. I OSK 1324/06, z 27 listopada 2014 r., sygn. I OSK 846/13, z 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14). Należy zauważyć, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji drobiazgowego uszczegółowienia celu, a do wywłaszczenia dochodziło w ramach systemu prawnego o zupełnie innych standardach, nieporównywalnych z dzisiejszymi. Wobec tego w dacie wywłaszczenia nie obowiązywały wymogi uszczegółowienia jaki konkretnie rodzaj zainwestowania ma mieć miejsce na konkretnej działce. Należy też mieć na względzie, że w przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie NSA w wyrokach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2999/15 oraz z 30 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 670/16). W konsekwencji często cel wywłaszczenia określano ogólnikowo. Na kanwie tych trudności, wynikających z historycznych uwarunkowań oraz innych standardów prawnych, w których zapadały decyzje wywłaszczeniowe, NSA wyraził pogląd, że "jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne" (wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 3608/18). W niniejszej sprawie treść zgromadzonych dowodów koresponduje z umową sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości i jednoznacznie wskazuje na to, że celem wywłaszczenia m.in. przedmiotowej działki była budowa osiedla mieszkaniowego [...] Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda stwierdził, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, szczegółowo opisany i oceniony w decyzjach obu instancji Wojewody, potwierdza, że przedmiotowe nieruchomości nie są zbędne na cel wywłaszczenia określony ogólnie jako osiedle mieszkaniowe [...]. Okoliczność, że na części spornych działek planowane było: "KS" - zaplecze komunikacji (garaże, parkingi, stacje obsługi, stacje paliw), a także budynki usługowe, które w części zrealizowano na sąsiednich działkach, nie zmienia faktu, że skoro sporne działki zapewniają dla ww. budynków usługowych obsługę dojazdową i parkingową, z całą pewnością spełniony jest tu cel wywłaszczenia. Z kolei kwestia pierwotnego szczegółowego przeznaczenia części działek na pętlę tramwajową mającą obsługiwać osiedle mieszkaniowe [...] nie zmienia faktu, że wobec dalszej rozbudowy osiedli i sieci tramwajowej i przesunięcia pętli do osiedla [...], sporną część ww. działek przeznaczono na będący istotną i potrzebną częścią osiedla mieszkaniowego [...] teren zielony. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika niewątpliwie, że ww. teren zielony nie został po prosu pozostawiony jako niezabudowany, ale już w latach 70-tych i 80-tych traktowany był jako osiedlowa zieleń urządzona, przez teren której dodatkowo mieszkańcy mogą pieszo docierać do ul. [...] i znajdujących się przy niej przystanków komunikacji miejskiej. Nie jest to zatem, jak chce skarżący, "każdy teren porośnięty trawą znajdujący się w okolicy osiedla". Nie budzi zatem wątpliwości, że wszystkie sporne działki zagospodarowano na cele osiedla mieszkaniowego, czyli cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomości te nie są zbędne na cel wywłaszczenia. Słusznie stwierdził organ II instancji, że teren zielony, fragment wiaty śmietnikowej oraz droga dojazdowa stanowi część nieodzownej infrastruktury osiedlowej. Innymi słowy, udokumentowany w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot po dacie zawarcia umowy z 9 lutego 1973 r. Rep. A nr [...], ściśle koresponduje z celem jej nabycia opisanym w tejże umowie. Sam fakt, że projektowana pierwotnie w tym miejscu pętla tramwajowa nie powstała, nie może stanowić o uznaniu nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia (nabycia). Częściowa zmiana zagospodarowania działki nie stanowi zmiany jakościowej celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a jedynie jego dopuszczalną modyfikację. Jak słusznie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę, zadaniem organu prowadzącego postępowanie zwrotowe jest zebranie materiału dowodowego potwierdzającego lub negującego, występowanie wymienionych w przepisach u.g.n. przesłanek zbędności. Organ ma zadanie zbadanie celu wywłaszczenia, który przede wszystkim wynika z decyzji wywłaszczeniowej, ale ocena celu może następować w oparciu o inne dowody, takie jak przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, czy analizę dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, ponieważ daje ona pełniejszą możliwość uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Odnosząc się do przywołanych w skarze orzeczeń, zgodnie z którymi ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n., Sąd wskazuje, że wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r, sygn. I SA 2622/01 i jemu podobne, stanowiły część linii orzeczniczej, która od wielu lat jest linią mniejszościową i obecnie nie jest przyjmowana przez NSA, w szczególności odnośnie wywłaszczeń mających miejsce przed rokiem 1989. Zdecydowanie dominująca jest obecnie linia orzecznicza, której wyrazem są wyroki NSA przywołane we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Nie ma racji skarżący zarzucając, że usytuowanie na wywłaszczonej nieruchomości terenu zielonego zamiast pętli tramwajowej świadczy o tym, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jak wskazano powyżej, przy tego typu inwestycjach liczy się nie tylko budowa budynków mieszkalnych i innych zamierzanych inwestycji ściśle określonych w umowie sprzedaży, ale również zagospodarowanie terenu poprzez budowę typowej infrastruktury osiedlowej w postaci ciągów komunikacyjnych, parkingów, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, czy ciepłowniczych, a także pozostawienie terenów zielonych. W celu ustalenia, czy na wywłaszczonej nieruchomości w związku z planowaną budową osiedla została zrealizowana projektowana na niej inwestycja bądź infrastruktura techniczna osiedla, należy brać pod uwagę, że elementami osiedla mieszkaniowego są nie tylko budynki mieszkalne, ale również cała infrastruktura osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, czy tereny zieleni osiedlowej. Skoro w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, że wywłaszczona nieruchomość została właśnie w ten sposób zagospodarowana, twierdzenie skarżącego o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, jest niezasadne. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącego decyzji Starosty Krakowskiego z 6 grudnia 2013 r. znak: GN.II.RS.72211-24/10 orzekającej o zwrocie działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi objętymi przedmiotem niniejszego postępowania, a to działek nr [...], [...], [...], na których również planowano pętlę tramwajową, Sąd wskazuje, że ww. decyzja nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Ma rację skarżący, że w podobnych sytuacjach należałoby się spodziewać podobnego działania organów administracji, niemniej jednak każda sprawa, nawet dotycząca sąsiednich działek w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, jest odrębną sprawą administracyjną. Prawidłowość ustaleń dokonanych w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z 6 grudnia 2013 r. nie może być oceniana przez Sąd w przedmiotowej sprawie i rzutować bezpośrednio na jej rozstrzygnięcie. W świetle wszystkich powyższych rozważań bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom skarżącego, organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, który nie pozostawia wątpliwości, że sporna nieruchomość została wywłaszczona celu budowy osiedla mieszkaniowego. Zarzuty błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału z pominięciem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej, należało uznać za chybione. Skoro zatem wiadomo, że celem wywłaszczenia danej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego, a finalnie znalazły się na niej ciągi komunikacyjne i zieleń urządzona – służące mieszkańcom osiedla, polemika z realizacją celu wywłaszczenia nie może przynieść oczekiwanego skutku. Na marginesie Sąd wskazuje, że słusznie podnoszona w skardze oczywista omyłka organu II instancji w postaci wskazania jako numery spornych działek [...] i [...], zamiast [...] i [...], nie jest samodzielną podstawą do uchylenia kwestionowanej decyzji, bowiem tożsamość przedmiotowych działek jest określona jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w decyzji I instancji. Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, a to: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. W szczególności w kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, odpowiada zatem prawu także uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodne z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze przepisów u.g.n., K.p.a. i Konstytucji RP, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.