I OSK 222/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Rz 68/16 w sprawie ze skargi J.B. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. odrzuca skargę kasacyjną w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny oraz w części dotyczącej przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia od J.B. na rzecz Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 68/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej: I. stwierdził bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądził od Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 240,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. przesłanym za pośrednictwem platformy e-PUAP skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie struktury zatrudnienia w podmiocie publicznym będącym adresatem wniosku za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. z rozbiciem na kwartały, grupy pracowników i stopień niepełnosprawności. Skarżący zwrócił się o przekazanie informacji w formacie xls, xlsx, xml z plikiem definicji xsd. Pismem z dnia 1 grudnia 2015 r., doręczonym wnioskodawcy tego samego dnia za pośrednictwem platformy e-PUAP, organ poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek zamiast do folderu "domyślny" został skierowany do niewidocznej dla odbiorcy nowoutworzonej przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji zakładki "skład ESP", o której utworzeniu Sąd nie został poinformowany. W ocenie organu żądana informacja należy do informacji przetworzonej, gdyż jej udostępnienie wymaga skorzystania z dokumentacji źródłowej, agregacji danych i jest procesem pracochłonnym i czasochłonnym. Ze względu na powyższe, w tym samym piśmie skarżący został wezwany do podania w terminie 7 dni okoliczności mogących uzasadniać udzielenie żądanych informacji, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p. W skardze z dnia 17 grudnia 2015 r. skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji, zobowiązania organu do kontroli przewlekłości niniejszego postepowania, zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu maksymalnej kwoty przewidzianej w art. 139 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a. (skarżący – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – miał na myśli art. 149 § 2 p.p.s.a.), zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zwolnienia skarżącego z kosztów sądowych w całości oraz przekazania sprawy do rozpoznania przez inny sąd administracyjny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. organ odmówił udzielenia informacji publicznej wskazując, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a jej udostępnienie może nastąpić tylko w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego skarżący mimo wezwania nie wykazał. Pismem z dnia 5 stycznia 2016 r. stanowiącym odpowiedź na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że informację o wniosku powziął dopiero w dniu 10 listopada 2015 r. Opóźnienie to wynikało z ingerencji Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w system skrzynek odbiorczych Sądu na platformie e-PUAP i polegało na założeniu nowego składu dokumentów - "składu ESP", o którym Sąd nie został poinformowany. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Prezes Naczelnego Sadu Administracyjnego, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, uchylił decyzję organu w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezes NSA nie przesądzając, czy żądane informacje mają charakter informacji prostej, czy przetworzonej, wyjaśnił, że ze znajdujących się w aktach dokumentów nie wynika na czym miałaby polegać trudność i pracochłonność związana z przekształceniem żądanych informacji. W związku z powyższym, organ w dniu [...] marca 2016 r. udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną, zgodnie z załączoną do wniosku tabelą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku częściowo uwzględnił skargę skarżącego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał na obowiązujące w zakresie przedmiotowej sprawy przepisy, w tym na przepisy prawa unijnego. Następnie wskazał, że zdaniem skarżącego podjęcie przez organ stanowiska w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero po upływie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Nie stanowi kwestii, że organ jest podmiotem władzy publicznej, a tym samym jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja w postaci struktury zatrudnienia, jako odnosząca się do organizacji podmiotu publicznego jest, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.d.i.p., informacją publiczną. Mając powyższe na uwadze Sąd przystąpił do badania, czy organ pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należało zgodzić się z twierdzeniem skargi, że w chwili jej złożenia tj. 21 grudnia 2015 r. (data nadania skargi) organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Decyzja o odmowie udzielenia żądanej informacji została wydana po złożeniu skargi tj. w dniu [...] stycznia 2016 r. Wobec powyższego należało uznać, że podmiot pozostawał bezczynny na dzień złożenia skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze względu na wydanie przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie można było zobowiązać organu do udostępnienia w określonym terminie informacji. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zwłoka organu wynikała z przyczyn od tego podmiotu niezależnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ przekonująco wykazał, że o wniosku skarżącego znajdującym się w składzie ESP, dowiedział się dopiero na skutek działań osób trzecich, co z kolei spowodowało wymaganą prawem reakcję. Sąd pierwszej instancji nie wymierzył organowi grzywny ponieważ organ ostatecznie rozpoznał wniosek skarżącego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części oddalającej wniosek skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w części, w której Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny i nie orzekł w sprawie zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty wskazanej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 134 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy i tym samym oparcia rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia na fałszywych przesłankach, co zgodnie z zasadami logiki nie może prowadzić do zgodnych z prawdą wniosków (w skrócie: fałszywe przesłanki nie mogą implikować prawdy); 2. art. 138 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim niezgodnie z dyspozycją powyższych przepisów sentencja wyroku nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie oddalenia wniosku skarżącego o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie oddalenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., alternatywnie nie zawiera generalnego stwierdzenia o oddaleniu pozostałych wniosków skargi bez ich szczegółowego określenia; 3. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd błędnie przyjął, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) w zakresie, w jakim Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi oraz nie zasądził na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd nie uzasadnił oddalenia wniosku strony o zasądzenie kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonych częściach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 615,00 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie w części dotyczącej niezamieszczenia w orzeczeniu rozstrzygnięcia o sumie pieniężnej dochodzonej przez J. B.; o oddalenie skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 132 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem. Stronie niezadowolonej z wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje prawo jego zaskarżenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Określonej treści wyrok stanowi sposób rozstrzygnięcia przez sąd sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty i wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięciu zawartemu w wydanym wyroku (postanowieniu kończącym postępowanie), a wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winien określić, czy wyrok ten zaskarżony jest w całości czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy rzecz jasna samego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zaznaczyć, że zaskarżenie orzeczenia w części możliwe jest tylko wówczas, gdy zawiera ono wyodrębnione części oraz gdy części te są na tyle samodzielne, że uchylenie wyroku w jednej, zaskarżonej części nie wpłynie na pozostałe zawarte w wyroku rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 859/08; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 215/10). Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji: I. stwierdził bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Tymczasem, skarżący kasacyjnie zaskarżył powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji m.in. "w części, w której Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny i nie orzekł w sprawie zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.". Należy zaznaczyć, że nie sposób zaskarżyć wyrok w części dotyczącej nierozpoznanego żądania. Nierozpoznanie, czy też nawet nieuwzględnienie żądania skarżącego w tym zakresie nie znalazło wyrazu w sentencji orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną można wywieść wyłącznie od orzeczenia sądowego istniejącego w obrocie prawnym. Nie można zakwestionować nieistniejącej części sentencji wyroku. W takiej sytuacji jedynym środkiem prawnym, którym można było zwalczyć zaniechanie Sądu pierwszej instancji było domaganie się uzupełnienia wyroku w tej części na zasadzie art. 157 § 1 p.p.s.a. Wypadnie w tym miejscu wskazać na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wyraźnie wynikają opisane wyżej negatywne dla skarżących konsekwencje próby skarżenia w skargach kasacyjnych braku orzeczenia w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie określonej sumy pieniężnej. W tym zakresie warto wskazać na wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1392/16, na mocy którego skarga kasacyjna skarżących została odrzucona, jako że zaskarżenie dotyczyło nierozpoznanego żądania. Sąd podkreślił, że zaskarżenie wyroku skargą kasacyjną jest możliwe tylko wówczas, gdy orzeczenie to zawiera wyodrębnione części, które umożliwiają ich osobne zaskarżenie (por. m.in. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 600). Jest to zgodne z utrwalonymi regułami zaskarżania orzeczeń sądowych wyłącznie takich, które istnieją w obrocie prawnym. Sententia non existens nie ma bytu prawnego, więc nie podlega kwestionowaniu żadnym środkiem zaskarżenia, bowiem nie istnieje jego substrat. Nie jest zatem prawidłowe wywiedzenie skargi kasacyjnej przez powołanie się na wadę w postaci nierozpoznania skargi w określonym zakresie i brak stosownego orzeczenia. W przypadku, gdy zaskarżony wyrok nie zawiera wyodrębnionej części dotyczącej żądania zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej, jest to oczywiste uchybienie, bo rzeczą sądu pierwszej instancji było rozpoznanie całości skargi, w tym spornego żądania, i danie temu wyrazu zarówno w sentencji, jak i motywach orzeczenia. Nie jest w tym zakresie wystarczające wskazanie we fragmencie uzasadnienia wyroku przyczyn, dla których sąd nie uwzględnił wniosku w tym przedmiocie. Brak jest jednak w sentencji odrębnego orzeczenia, które podlegałoby zaskarżeniu skargą kasacyjną (por. podobnie NSA w wyrokach z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 919/16, I OSK 882-883/16, I OSK 663/16, I OSK 1000-1004/16, I OSK 952/16, I OSK 920/16 i I OSK 1010-1011/16, a także w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1841/17). Mając powyższe na uwadze, wobec nie zawarcia w sentencji zaskarżonego wyroku orzeczenia w zakresie grzywny lub sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna w tym zakresie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Podobnie wadliwie został sformułowany zakres zaskarżenia w odniesieniu do kwestii oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok "w części, w której Sąd oddalił wniosek strony o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Jak wynika z przytaczanej już wcześniej sentencji zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie orzekł o oddaleniu takiego wniosku. W tym jednak zakresie, z uwagi na sformułowanie w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. można w sposób oczywisty dokonać rekonstrukcji zakresu zaskarżenia i stwierdzić, że obejmuje on rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części stwierdzającej, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji zaskarżonego wyroku). Pomimo tak dokonanej rekonstrukcji, zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można temu sądowi stwierdzającemu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16). W związku z powyższym skarga kasacyjna w tym zakresie podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazać też wypadnie, że w świetle powyższych wywodów zbędnym się stało szczegółowe odniesienie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W istocie bowiem wszystkie one (poza omówionym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.) dotyczą nieistniejącej części orzeczenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl