I SA/Wr 940/17

SENTENCJA Dnia 29 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Łoboda (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek, sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant specjalista Agnieszka Dąbrowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi A we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję B z dnia [...] lutego 2014 roku o nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 5.617,00 (słownie: pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. umarza postępowanie administracyjne. UZASADNIENIE Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r., zarząd A sp. z o.o. wezwał B do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie B podniosła, że nie jest stroną zobowiązaną do złożenia przedmiotowej deklaracji. Po przeprowadzeniu postępowania podatkowego w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zarząd A sp. z o.o. w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję, w której określił wysokość należnej od B miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w odniesieniu do poszczególnych budynków wielolokalowych. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako u.c.p.g.) oraz przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej jako O.p.). Skarżący podniósł, że nie jest podmiotem podlegającym obowiązkowi ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami. Zdaniem B, z przepisów u.c.p.g. wynika, że dopóki zatem zarząd w budynkach wielorodzinnych z ustanowionymi na odrębną własność lokalami nie zostanie wybrany, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będą obciążać właścicieli lokali, nie zaś spółdzielnie mieszkaniowe. Ponadto, powołując się na przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych skarżący podkreślił, że w zarządzanych przez siebie budynkach sprawuje zarząd na podstawie przepisów tej ustawy, nie zaś na podstawie odrębnego aktu powierzenia. B zaznaczyła, że nie posiada przymiotu płatnika opłaty, ani nie dysponuje instrumentami prawnymi umożliwiającymi jej zgromadzenie danych koniecznych do wypełnienia deklaracji i obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Końcowo skarżący podniósł, że ustalając wysokość opłat dla każdej nieruchomości będącej w zasobach B, zarząd A sp. z o.o. pominął okoliczność, że od lipca 2013 r. opłaty za gospodarowanie uiścili już lokatorzy mieszkający w poszczególnych nieruchomościach. Skarżący zakwestionował także kompetencję zarządu "A" sp. z o.o. do wydania decyzji w sprawie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż w jego ocenie kompetencje w tym przedmiocie zastrzeżone są dla wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, co wynika z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W dniu [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało decyzję nr [...], będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podniósł, że zarząd A sp. z o.o. jest organem administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, z uwagi na przekazanie na zasadzie dekoncentracji zewnętrznej kompetencji Prezydenta W., o których mowa w ustawie o czystości i porządku w gminach zarządowi spółki A. Jak wskazał organ, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy i stanowi element gospodarki komunalnej. Gospodarka komunalna, w myśl przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego np. w formie samorządowych zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego lub w innych formach. W tych ramach jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., Indywidualna norma kompetencyjna wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do prowadzenia czynności kontrolnych, prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji administracyjnych, może być modyfikowana przez radę gminy (radę miejską) w formie uchwały, co wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako: u.s.g.) przewidujących, że do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ww. ustawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że gmina może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi tylko w celu wykonywania zadań własnych, których przedmiotem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W ocenie organu nie było przeszkód prawnych dla upoważnienia przez radę gminy organów spółki prawa handlowego, do prowadzenia obligatoryjnej działalności komunalnej gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku tj. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, przewidzianych w u.c.p.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podkreśliło, że normy kompetencyjne w oparciu o które zarząd A sp. z o.o. został wykreowany jako organ administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, wynikają z uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie upoważnienia Zarządu A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku. Odnośnie statusu podatnika B organ wskazał, że w przypadkach gdy tytuł prawny do nieruchomości powiązany jest z członkostwem (obowiązkowym lub nieobowiązkowym) np. w spółdzielni mieszkaniowej, wspólnocie mieszkaniowej lub TBS tj. w trwałym zrzeszeniu osób, którego celem jest realizacja określonych wspólnych działań, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty a tym samym stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym, będzie jednostka organizacyjna lub osoba (fizyczna lub prawna) posiadająca nieruchomość w zarządzie tj. spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa, TBS, zarządca nieruchomości wspólnej, członek tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej. Ponadto, spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomościami wspólnymi jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zatem obowiązki z zakresu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywają na spółdzielni mieszkaniowej, traktowanej jako podmiot, któremu zarząd nieruchomością został powierzony. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. B wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ją w całości. Skargę oparto na zarzutach: 1) naruszenia przepisów art. 3 i 6o ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2012 roku, Nr 134 poz. 391 z późn. zm.) i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 i 3 ww ustawy, poprzez uznanie, że zarządowi A sp. z o.o. służy status organu administracji publicznej; 2) naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 pkt. 4 i art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 80, poz. 903) art. 8 ustawy Ordynacja podatkowa, a także art. 217 Konstytucji RP poprzez uznanie, że skarżąca B jest podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 3) naruszenia przepisu art. 21 § 3 i art. 210 § 4 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji w prawidłowy sposób określa wysokość zobowiązania. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko B, w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez uchwałę Rady Miejskiej W. Nr XXIX/657/12 z dnia 5 lipca 2012 r. W ocenie skarżącej B, Spółka A sp. z o.o. została powołana do wykonywania konkretnych zadań organizacyjno-technicznych, nie do rozstrzygania indywidualnych spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami. Przekazanie A kompetencji Prezydenta W. do wydawania decyzji wymiarowych zastrzeżonych dla niego w art. 6o u.c.p.g., na podstawie uchwały rady gminy, stanowiło naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy samorządzie gminnym oraz art. 6o u.c.p.g. Skarżący zakwestionował także stanowisko organu odnoszące się do statusu B jako strony postępowania administracyjnego (postępowania podatkowego). Nie zgodził się ponadto z argumentacją organu dotyczącą kwestii wysokości zobowiązania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podnosząc tożsamą argumentację, jak przytoczona w treści zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 16 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił z urzędu postępowanie sądowe w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą akt I SA/Wr 1890/14 (obecnie: I SA/Wr 940/17) wyjaśniając, że przyczyną zawieszenia postępowania było zarejestrowanie w Sądzie pod sygn. akt II SA/Wr 641/14 skargi na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. Nr XXIX/657/12. Sąd wskazał, iż ocena aktu prawnego w oparciu o który delegowano uprawnienie do wydania decyzji indywidualnej, będącej przedmiotem zaskarżenia w sprawie, będzie miała kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie zostało następnie podjęte postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2017 r. Sygn. akt I SA/Wr 1890/14 (obecnie: I SA/Wr 940/17). W dniu 14 listopada 2017 r., skarżący złożył pismo, w którym wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...] i decyzji zarządu A sp. z o.o. we W. NR [...]. Motywując wniosek, skarżący powołał się na okoliczność, iż w dniu 19 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę sygn. akt II FPS 3/16, w której wyraził pogląd, iż w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Nadto skarżący wskazał, że w sprawie dotyczącej uchwały Rady Miejskiej we W. Nr XXIX/657/12 upoważniającej zarząd spółki A, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., wydanym w sprawie sygn. akt II FSK 1980/16, stwierdził nieważność w/w uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Na gruncie niniejszej sprawy zasadniczym zagadnieniem pozostaje kwestia uprawnienia zarządu spółki A sp. z o.o. do rozstrzygania spraw z zakresu administracji publicznej, dotyczących postępowań w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ma bowiem kluczowe znaczenie dla oceny prowadzonego przez zarząd A sp. z o.o. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postępowania w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz oceny wydanych przez w/w organy decyzji. W przedmiocie prawidłowości normy kompetencyjnej, z której organy wywodziły uprawienie zarządu A sp. z o.o. do prowadzenia postępowania dotyczącego opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie upoważnienia zarządu A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt II FPS 3/16. NSA wskazał, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). W ocenie NSA, art. 39 ustawy o samorządzie gminnym w sposób ogólny dopuszcza możliwość udzielania przez rady gmin upoważnień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, bez kategoryzacji ich przedmiotu. Z kolei z treści art. 6q ust. 1 ab initio u.c.p.g. na mocy zawartego w nim odesłania wynika, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej z zastrzeżeniem, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego – zarządowi związku międzygminnego. Art. 6q ust. 1 u.c.p.g. stanowi lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u. s. g. co oznacza, że zakres swobody decyzyjnej rad gmin (art. 39 ust. 4 u. s. g.) został ograniczony przepisami u.c.p.g. (art. 6q ust. 1 u.c.p.g.). Tym samym uprawnienie do działania w charakterze organu podatkowego w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługuje wyłącznie wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do nieuprawnionego rozszerzenia listy podmiotów traktowanych jako organy podatkowe w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co stałoby w sprzeczności z istotą koncepcji jedności systemu organów podatkowych, która legła u podstaw uregulowania zawartego w akcie rangi kodeksowej (art. 13 Ordynacji podatkowej). Przeciwna interpretacja byłaby niezgodna z zasadami wykładni systemowej oraz dyrektywami wykładni językowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że dokonana w uchwale wykładnia wiąże od dnia jej podjęcia. Z kolei w wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1980/16 Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze w/w uchwałę składu siedmiu sędziów NSA stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej W. Nr XXIX/657/12 z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie upoważnienia zarządu A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku została podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., który nie może stanowić podstawy do dekoncentracji zewnętrznej w sprawach dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. NSA wskazał, że stoi temu na przeszkodzie art. 6q ust.1 u.c.p.g. Upoważnienie zarządu utworzonej przez Gminę W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest zatem dopuszczalne. Wobec powyższego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej W. Biorąc pod uwagę przedstawione stanowiska NSA, to trzeba zaznaczyć, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ani decyzji utrzymującej ją w mocy (drugiej instancji) z uwagi na okoliczność, iż decyzje zostały wydane zanim wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny stała się wiążąca. Skład orzekający w rozstrzyganej sprawie podziela stanowisko Sądu, który stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej, dotyczącej delegacji kompetencji, niemniej stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów jest niecelowe. Konieczne natomiast było wyeliminowanie decyzji, wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność została stwierdzona. Zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu którego nieważność została stwierdzona, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zatem gdy rozstrzygnięcie indywidualne wydane zostało na podstawie aktu prawa miejscowego, co do którego sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności, możliwe jest jego wzruszenie w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ustawodawca nie doprecyzował formy wzruszenia takiego rozstrzygnięcia indywidualnego, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu zawartym w treści art. 147 § 2 p.p.s.a. o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Niemożliwe będzie, zdaniem składu orzekającego, zastosowanie zarówno instytucji wznowienia jak i sankcji nieważności decyzji administracyjnej (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1850/16 LEX nr 2325029; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 148/17 LEX nr 2302007). Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego działa z mocą ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, zapisy uznane za nieważne należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Można by zatem przyjąć, że decyzje wydane na podstawie nieważnych aktów prawa miejscowego wydane zostały w istocie bez podstawy prawnej, co z kolei stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia ich nieważności (art. 247 § 1 pkt 2 O.p.). Niemniej jednak, brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 2 O.p. oznacza brak w systemie obowiązującego prawa przepisu, który upoważniałby organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 1504/12 LEX nr 1233385; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I SA/Op 429/13 LEX nr 1392772). W związku z okolicznością, iż w rozstrzyganej sprawie w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji podstawa prawna istniała, stwierdzenie nieważności decyzji nie znajduje uzasadnienia. To z kolei uzasadnia stwierdzenie zwykłego naruszenia prawa a nie rażącego. Mając powyższe na uwadze, należało uchylić decyzje obu instancji jako wydane z naruszeniem dopuszczalnych zasad delegacji. Ponadto stosując art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył także kontrolowane postępowanie administracyjne. Bez rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie sprawa wróciłaby do etapu postępowania przed A sp. z o.o., która w świetle wydanego przez NSA wyroku nie może być uznana za organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Jednocześnie Sąd podkreśla, że umorzenie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie wyklucza wszczęcia postępowania i wydania wobec skarżącej, decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właściwy organ. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c), art. 145 § 3, art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 - § 4 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804). Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika, uiszczony wpis oraz równowartość poniesionej opłaty skarbowa od pełnomocnictwa.